ADPIC et PMA : les mécanismes de surveillance nécessaires à la garantie du respect des obligations des pays riches en matière de transfert de technologies en faveur des PMA

6 September 2011

Une des conditions préalables à l'accord de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) était le renforcement des flux de technologie en faveur des pays en développement. Une attention particulière était portée aux pays les moins avancés (PMA) dans le préambule et l'article 66.2, qui requièrent la mise en place par les pays développés membres de l'OMC d'incitations visant à susciter des transferts de technologie en faveur des PMA membres. La question de savoir dans quelle mesure les ADPIC peuvent être mis en œuvre de façon à favoriser les transferts de technologie se fait de plus en plus pressante, à mesure que se rapproche la fin de la période (prolongeable) de transition pour la mise en œuvre de l'accord par les PMA, prévue en 2013 (2016 pour les brevets pharmaceutiques).

Cet article présente les conclusions d'une analyse des rapports soumis par les pays développés sur la mise en œuvre de l'article 66.2, constatant l'incapacité du système actuel de suivi à assurer cette dernière. Il présente ensuite les grandes lignes d'une proposition de mécanisme de suivi visant à améliorer le fonctionnement de l'article 66.2 en vue d'induire des transferts de technologie plus rapides, mieux adaptés, et plus importants en faveur des PMA.

Les soumissions nationales au conseil des ADPIC (1999-2010)

L'article 66.2 de l'accord sur les ADPIC impose aux « pays développés » membres de l'OMC  l'obligation légale suivante :

« Les pays développés Membres offriront des incitations aux entreprises et institutions
sur leur territoire afin de promouvoir et d'encourager le transfert de technologie vers les
pays les moins avancés Membres pour leur permettre de se doter d'une base technologique solide et viable. »

Les gouvernements des pays développés membres n'ont pas d'obligation d'effectuer ces transferts de technologie par eux-mêmes, mais plutôt de mettre en place des incitations pour leurs « entreprises et institutions » destinés à encourager les flux de technologie à destination des PMA membres. Les membres de l'OMC ont commencé à fournir des rapports réguliers sur leurs activités après la conférence ministérielle de 2001 à Doha demandant au Conseil des ADPIC de mettre en place un mécanisme de suivi pour l'article 66.2. Depuis fin 2003, les pays développés membres doivent soumettre tous les trois ans un rapport complet sur les activités entreprises pour satisfaire à ces obligations, accompagné de mises à jours annuelles pour les années intermédiaires.

L'analyse de l'ensemble des rapports soumis par les pays développés entre 1999 et 2010 (79 rapports, totalisant près de 1200 pages) cherche à évaluer dans quelle mesure l'obligation de l'article 66.2 a conduit les pays développés à fournir des incitations supplémentaires par rapport à leurs politiques habituelles pour encourager les transferts de technologie vers les PMA membres. Cette analyse ne s'intéresse pas au volume ou à la nature des technologies ayant été effectivement transférées, mais seulement aux actions entreprises par les pays développés pour la promotion de ces transferts.

Les résultats :

Quels sont les pays soumettant des rapports ?

La soumission de rapports de pays développés reste irrégulière, et beaucoup de pays n'en soumettent d'ailleurs même pas. Sur la période 1999-2010, 21 pays au total (plus l'Union européenne) ont soumis au moins un rapport, avec 13,5 pays en moyenne soumettant un rapport chaque année. L'OMC ne possède pas de classification officielle des pays dit « développés ». Si l'on considère que les pays dits « développés » correspondent aux membres de l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), cela signifie que 70 pour cent des pays visés ont soumis au moins un rapport, et 45 pour cent d'entre eux en moyenne soumettent un rapport chaque année. En revanche, si l'on considère l'ensemble des pays à revenu élevé comme des pays dits « développés » (avec un revenu moyen par habitant supérieur à 12 196 dollars en 2009), alors moins d'un tiers des 69 pays concernés ont déjà soumis un rapport. Le simple fait de soumettre un rapport est un indicateur (certes limité) de la volonté du pays de respecter son engagement au titre de l'article 66.2.

Dans quelle mesure les politiques mentionnées visent-elles les PMA membres de l'OMC ?

Bon nombre de politiques ou de programmes mentionnés dans les rapports ne visent les PMA que de manière marginale, voire pas du tout. Globalement, sur les 384 programmes concernés, 33 pour cent ciblaient spécifiquement les PMA membres de l'OMC et 18 pour cent ciblaient des PMA non membres de l'OMC, tandis que l'ensemble des autres programmes ciblaient soit des pays en développement non PMA (17 pour cent), soit des régions (comprenant ou non des PMA) (24 pour cent), soit l'ensemble des pays en développement (29 pour cent), voire le monde entier (tous les pays étrangers) (7 pour cent) (voir schéma 1). [1] Bien qu'il soit concevable que des PMA aient pu bénéficier de transferts de technologie au titre de politiques plus larges visant l'ensemble des pays en développement, un aspect fondamental de l'article 66.2 était d'isoler les PMA dans l'objectif d'une action ciblée. Ce statut préférentiel s'explique vraisemblablement par le fait que les PMA sont moins susceptibles de bénéficier de transferts de technologie par le jeu habituel du marché lorsqu'ils se trouvent en concurrence directe avec des pays à revenu intermédiaire.

Schéma 1: Proportion des activités mentionnées pouvant être considérées comme une incitation aux transferts de technologie en faveur des PMA membres

Dans quelle mesure ces programmes et politiques encouragent-ils les transferts de technologie en faveur des PMA membres ?

Notre analyse s'appuie sur une définition relativement large des transferts de technologie, et englobe différents types de mesures incitatives, comme par exemple le financement des achats de technologies, les incitations à l'investissement direct à l'étranger dans des domaines tournés vers la technologie, la fourniture d'assurance contre les risques liés aux activités dans les PMA pour les entreprises technologiques, la formation ou les autres activités d'ordre général visant à renforcer la capacité d'assimilation des PMA en matière de technologie. Si cette analyse s'était cantonnée à une définition plus étroite, la part des activités déclarées satisfaisant aux obligations de l'article 66.2 aurait été encore plus faible.

En dépit de cette définition élargie, beaucoup de programmes ou de politiques mentionnés par les pays développés ne s'avèrent pas techniques par nature, ou ne comportent pas d'aspects concernant les transferts de technologie, comme par exemple : les programmes de « bonne gouvernance », les accords commerciaux, le soutien à la création d'un environnement propice aux affaires, le soutien budgétaire général en ce qui concerne l'UE ou les institutions multilatérales (Banque mondiale, organismes de l'ONU), et les activités ne spécifiant aucune caractéristique technologique ou modalité de transfert.

Sur les 384 programmes mentionnés par les pays déclarants, seuls 11 pour cent satisfont au critère de ciblage d'un PMA membre de l'OMC à travers un programme ou une politique favorisant les transferts de technologie (voir schéma 1).

On ne constate en général aucun caractère d'additionnalité, sachant que la mise en place de  ces incitations découle de l'article 66.2. L'évaluation du caractère additionnel des incitations est importante à deux égards. D'une part, il peut s'avérer particulièrement difficile de provoquer des transferts de technologie en provenance des pays les plus industrialisés vers les PMA, compte-tenu des écarts importants de développement économique entre ces pays. Des incitations supplémentaires visant spécifiquement les PMA sont probablement nécessaires pour encourager un certain niveau de transferts. D'autre part, ces transferts de technologie font partie intégrante des éléments négociés dans les ADPIC. La mise en œuvre dans les PMA des mesures de protection de la propriété intellectuelle et de leurs systèmes d'application nécessite d'importantes ressources humaines, financières et politiques, et peut ralentir les processus d'acquisition de technologie et d'industrialisation que suivirent bon nombre de pays aujourd'hui développés. Si les transferts de technologie ont vocation à venir compenser les coûts de mise en œuvre des ADPIC pour les PMA, ils doivent être additionnels. Si l'article 66.2 ne génère pas de transferts de technologie supplémentaires, il n'existe plus beaucoup de raisons pour les PMA d'investir des ressources importantes dans la mise en œuvre des autres aspects des ADPIC.

L'élaboration d'un mécanisme de suivi pour mieux opérationnaliser l'article 66.2 des ADPIC

Un mécanisme plus solide de suivi de l'article 66.2 est donc nécessaire. Ce mécanisme doit permettre à la fois d'accroître les flux actuels de technologie vers les PMA, et de mieux appréhender l'efficacité globale de l'article 66.2. La déclaration ministérielle de Doha en 2001 mandatait déjà la création d'un mécanisme de suivi, demande réitérée par plusieurs PMA membres, mais aucun mécanisme n'a encore été mis en place à ce jour.

Nous proposons la création d'un groupe du mécanisme de suivi (Monitoring Mechanism Group ou MMG) se composant de 7 à 10 personnes, qui travaillerait à l'amélioration pratique du fonctionnement de l'article 66.2. Ce groupe pourrait comprendre des représentants des délégations à l'OMC (6 à 8 personnes des PMA et des pays développés membres), avec quelques sièges réservés à des experts indépendants (2 à 4 par exemple).

Ce MMG aurait deux fonctions principales : une fonction informationnelle et une fonction évaluative. La fonction informationnelle du MMG correspondrait au suivi dans le temps de la mise en place des incitations. Une première étape importante consisterait à convenir d'un format de remontée d'information uniforme et numérisé, permettant la recherche d'informations, et venant faciliter et donner un sens aux efforts de suivi. Il faudrait ensuite obtenir un accord sur la liste des pays dits « développés », et donc soumis à l'obligation de l'article 66.2 de mettre ces incitations en place. Il serait enfin nécessaire de définir les types d'incitations répondant réellement aux obligations de l'article 66.2, à travers la mise au point d'une liste positive et négative des incitations reconnues comme telles.

La fonction évaluative du MMG consisterait à mesurer l'impact réel de ces incitations sur l'amélioration des flux de technologie. Les PMA devront définir clairement les domaines prioritaires dans lesquels ils souhaitent un meilleur accès aux technologies. Ils pourraient soumettre des rapports périodiques au Conseil des ADPIC spécifiant leurs priorités et leurs décalages estimés en matière de transferts de technologie, accompagnés d'évaluations indépendantes du bon fonctionnement des incitations en place. Ces évaluations pourraient être utilisées par le MMG pour effectuer une évaluation globale de l'article 66.2, et pour générer des pratiques exemplaires au fil du temps.

Enfin, des informations et des études de cas sont nécessaires pour documenter les pratiques exemplaires des pays ayant réussi à mettre en place des incitations efficaces pour le transfert de technologies à destination de PMA membres. Ce type d'analyses pourrait aider à l'élaboration des listes positives/négatives évoquées plus haut.

Respect de l'article 66.2

Bien que le MMG puisse améliorer la qualité et l'accessibilité des informations fournies par les pays déclarants, ainsi qu'évaluer l'efficacité des incitations mises en place, il ne serait pas en mesure de juger du respect de l'article 66.2 par les pays développés, une fonction réservée à l'organe de règlement des différends (ORD) de l'OMC. Il pourrait s'avérer nécessaire d'effectuer un examen formel de conformité s'il devenait clair que même après la mise en place du MMG, les pays développés ne mettaient pas en place les incitations requises.

Il serait également nécessaire d'effectuer des études juridiques supplémentaires concernant les recours possibles en cas de non-respect de l'article 66.2. L'ORD pourrait éventuellement dégager les PMA concernés de leurs obligations et/ou concessions au titre des ADPIC ou de tout autre accord de l'OMC en réponse au non-respect des exigences de l'article 66.2. L'ORD a déjà autorisé à deux reprises un pays en développement à suspendre certaines obligations des ADPIC en réponse au non-respect par un pays développé d'autres obligations de l'OMC (Différend DS 27 impliquant l'Équateur et l'Union européenne, et différend DS 267 impliquant le Brésil et les États-Unis). Aucun PMA n'a pour le moment soumis de plainte concernant les ADPIC auprès de l'ORD.

Conclusions

Peu d'éléments semblent indiquer que l'article 66.2 se soit traduit par la mise en place d'incitations supplémentaires en matière de transferts de technologie vers les PMA membres. Le système de suivi existant n'est pas un mécanisme de suivi efficace. Afin d'opérationnaliser l'article 66.2 de façon plus productive, le Conseil des ADPIC doit mettre en place un système de suivi efficace tel que décrit dans cet article.

La connaissance et la technologie jouent un rôle de plus en plus important dans la réponse aux défis mondiaux du développement, mais le fossé entre pays riches et pays pauvres reste pourtant important en matière d'accès et de capacité technologique. Les pays en développement et les PMA font pression pour une amélioration des transferts de technologie au sein de différents forums, comme l'OMC, l'OMPI [2] (dans le cadre de l'Agenda de Développement) et dans les accords multilatéraux sur l'environnement comme la CCNUCC.[3] Dans le même temps, les promesses et les engagements des pays développés dans ce domaine ont joué un rôle crucial pour parvenir à un accord international sur certaines questions difficiles comme le changement climatique. La crédibilité de ces promesses et de ces engagements est donc essentielle. La mise en place d'un système mondial pour des transferts de technologie réels et efficaces relève donc de l'intérêt de l'ensemble des pays, et le cas particulier de l'article 66.2 des ADPIC apparaît comme un point de départ tout indiqué.

Auteur : Suerie Moon enseigne à l'École de Santé Publique de Harvard, tout en étant chargée de recherche au sein du programme ‘science de la durabilité' du Centre pour le développement international à l'École d'Administration Publique Kennedy de l'université de Harvard. Ses travaux portent sur l'analyse des rapports entre politiques d'accès aux médicaments, politiques d'innovation et politiques des droits de la propriété intellectuelle, transferts de technologie, et leurs conséquences sur l'équité mondiale en matière de santé publique.

Note :
Cet article est un condensé des conclusions d'un « policy brief » plus détaillé du même auteur : « Meaningful technology transfer to the Least Developed Countries: A proposal for a monitoring mechanism for TRIPS article 66.2. » ICSTD, Policy Brief n°9, avril 2011.  Disponible sur : https://www.ictsd.org/sites/default/files/news/2011/05/technology-transfer-to-the-ldcs.pdf

1 La somme des pourcentages n'est pas égale à 100, car certaines politiques ciblent plus d'une catégorie à la fois, comme par exemple un PMA donné ainsi que d'autres pays spécifiques non PMA.

2 NDLT: Organisation mondiale de la propriété intellectuelle

3 NDLT: Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

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