Aide au commerce et mécanismes de financement pour l'adaptation au changement climatique: Optimiser les bénéfices en développant les complémentarités

16 December 2009

Les questions liées au commerce et au changement climatique sont étroitement liées, en particulier pour le continent africain, dont les économies dépendent fortement de l'agriculture, un secteur particulièrement vulnérable au changement climatique. La preuve cumulative montre que l'Afrique subsaharienne sera la région du monde la plus affectée par ces changements. Les catastrophes provoquées par le changement climatique, les sécheresses, le réchauffement global et la montée du niveau des mers, auront un impact substantiel sur les cultures agricoles, le bétail et la pêche, les ressources en eau, les zones côtières, les infrastructures ainsi que sur la santé des populations en Afrique.

Quels sont les liens entre les mesures d'adaptation au changement climatique adoptées par les Pays les moins avancés (PMA) et les Petites économies vulnérables (PEV) d'Afrique d'une part, et l'impact de ces mesures sur le commerce d'autre part ?  La place de l'Afrique dans les échanges mondiaux est marginale, et divers facteurs -  notamment la géographie du continent, la concentration des économies sur une agriculture inefficace et de faible valeur, les politiques faussées, les infrastructures déficientes et le faible soutien institutionnel - ont empêché les PMA et les PEV de tirer parti des privilèges existants d'accès aux marchés pour s'intégrer à l'économie mondiale et influer sur le développement économique et la réduction de la pauvreté.

Aide pour le commerce et Fonds pour l'environnement mondial

L'initiative d'Aide pour le commerce (APC) a été accueillie comme un cadre susceptible d'aider les pays en développement, et notamment les PMA, à faire face aux goulots d'étranglement liés aux infrastructures, mais aussi de les aider à développer leurs capacités productives, en espérant que ces investissements leur permettront de générer davantage d'exportations. Un montant significatif de ressources APC a été dirigé vers l'Afrique. Toutefois, la demande excède largement la dotation disponible, qui ne sera d'ailleurs pas nécessairement reconstituée au-delà de 2010. En 2007, l'Afrique a reçu 42 % de l'APC totale, mais a empoché la plus grande partie de l'augmentation par rapport à l'année précédente. Cette tendance est encourageante, et compte tenu de l'engagement des bailleurs vis-à-vis de l'agenda de développement en Afrique, elle devrait être maintenue dans le futur, du moins si les ressources nécessaires sont disponibles.

Les PMA d'Afrique ont également reçu des aides de la part du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), ainsi que de la part de bailleurs bilatéraux, afin de mettre en œuvre des projets d'adaptation au changement climatique. Ces projets couvrent un large éventail de secteurs, et incluent une multitude de mesures spécifiques. Grâce au Fonds PMA (qui aide les PMA à mener à bien leurs Programmes d'action nationaux d'adaptation au changement climatique - PANA), 80 projets représentant une valeur totale de 101,3 millions de dollars US, ont reçu une réponse positive pour leur financement et 14 d'entre eux sont actuellement en cours de réalisation. Ces projets vont utiliser une grande partie de la dotation du Fonds PMA - qui compte un total de 179,9 millions de dollars US - et laisseront peu de ressources pour les projets futurs. Le coût total des projets liés aux PANA présentés par les PMA africains s'élève à 586 millions de dollars US, ce qui est bien supérieur aux ressources restantes du Fonds.

En l'absence de ressources supplémentaires, ces pays ne pourront pas mettre en œuvre leurs projets d'adaptation. Si d'autres options de financement existent, l'exigence de cofinancement implique que les PMA et les PEV africains qui ne sont pas capables de se procurer les fonds nécessaires à partir d'autres sources (notamment à partir de la dette), ne pourront pas s'adapter de manière adéquate au changement climatique. Cela signifie que ceux qui parviendront à obtenir des ressources financeront eux-mêmes leur adaptation au changement climatique. Cette situation serait d'autant plus regrettable qu'il a été clairement établi que, bien que ces pays soient ceux qui contribuent le moins au changement climatique, ce sont eux qui en souffrent le plus.

Associer le financement du commerce et celui du changement climatique

Le fait d'établir un financement conjoint pour l'APC et le FEM permet d'obtenir les fonds supplémentaires nécessaires à la mise en œuvre de projets intégrant des éléments d'adaptation au changement climatique et de compétitivité du commerce. Une approche complémentaire entre les deux initiatives de financement susmentionnées est susceptible d'être davantage bénéfique et efficace pour la lutte contre le changement climatique, ainsi que pour traiter des questions liées au commerce, étant donné que de nombreux projets liés au changement climatique ont une influence claire sur le commerce. Les synergies sont particulièrement évidentes dans des secteurs tels que l'agriculture, la pêche et l'élevage, ainsi que pour la gestion des ressources en eau. Les besoins pour l'adaptation au changement climatique dans ces secteurs peuvent être couplés aux catégories d'APC telles que les infrastructures économiques ou le développement de capacités productives, dans la mesure où elles ont un impact sur les capacités d'exportation ou sur la compétitivité. Le tableau ci-dessous décrit une possible mise en correspondance de l'APC avec les projets liés au changement climatique.

Si les ressources APC peuvent compléter les fonds FEM disponibles pour le soutien à des projets visant à la fois la lutte contre le changement climatique et l'amélioration de la compétitivité commerciale, il est essentiel de mobiliser des ressources supplémentaires pour l'aide au commerce : les ressources APC disponibles ne doivent pas être détournées pour financer les besoins d'adaptation au changement climatique.

Les études de cas menées sur les projets d'adaptation et sur ceux de l'APC montrent que la complémentarité souhaitée entre les initiatives de financement pour le changement climatique et celles de l'aide pour le commerce est déjà une réalité. D'après les leçons tirées de ces études de cas, et sur la base des similitudes entre les modes opératoires des deux initiatives de financement, nous suggérons une stratégie visant à rendre ces cadres d'assistance au développement complémentaires et leur permettre de se renforcer mutuellement, grâce à la poursuite d'objectifs communs. Cette stratégie s'appuie sur quatre piliers :

L'optimisation de la synergie

Un degré significatif de complémentarité existe déjà entre les types de projets financés par le biais de l'APC et ceux dédiés au changement climatique. De nombreux projets d'adaptation identifiés dans les PANA ont des liens évidents avec les projets de développement des infrastructures économiques et/ou des capacités productives de l'initiative APC. Ces liens doivent être reconnus et développés afin de renforcer et d'optimiser les synergies entre les projets APC et ceux liés au changement climatique. Et une manière de faire cela est de préciser l'impact des projets PANA sur le commerce, et de faire le lien entre les PANA et le Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP).

L'insuffisance et l'exigence de cofinancement des fonds d'adaptation : une opportunité pour l'APC

Les fonds d'adaptation au changement climatique sont nettement insuffisants pour faire face aux besoins en financement des nombreux projets. La responsabilité morale exige davantage de ressources pour les pays vulnérables afin de les aider à combattre les effets néfastes du changement climatique sur leur économie.  Pourtant, l'avenir du Fonds PMA est incertain. D'autre part, alors même que les engagements en matière d'APC ont augmenté par rapport au taux de référence de 2005, il n'existe aucune garantie que ces financements continueront d'affluer de manière régulière dans le futur.  Il est donc essentiel pour les PMA de transmettre à leurs riches partenaires industrialisés le besoin d'offrir une aide plus conséquente afin qu'ils puissent s'adapter au changement climatique, et invoquer par là l'obligation morale de ces derniers à fournir cette aide supplémentaire. Pour ce faire, les PMA et les PEV peuvent demander que les initiatives APC et celles liées au changement climatique soient coordonnées afin d'offrir une plus grande cohérence, transparence et prévisibilité des deux initiatives. De plus, l'initiative APC peut contribuer au cofinancement des projets d'adaptation au changement climatique, qui auront alors une influence mesurable sur les capacités commerciales des pays les mettant en œuvre, à condition que des ressources supplémentaires soient mises à disposition.

La structure de gouvernance des initiatives

Afin de rendre les initiatives de financement APC et du changement climatique complémentaires d'un point de vue opérationnel, il faut tout d'abord qu'un pays communique ses PANA et CSLP au même moment et à la même agence de financement, en tant que documents complémentaires devant être examinés conjointement. Cela représente non seulement un travail technique lourd - notamment pour les PMA et les PEV, dotés de ressources humaines limitées - mais également irréalisable à l'heure actuelle car l'initiative APC, contrairement au FEM,  n'est pas dotée d'une structure de gouvernance efficace. Tant que les projets d'adaptation au changement climatique seront financés par le biais de fonds mondiaux, tels que le FEM, et que les projets APC seront financés directement par les pays donateurs, il sera difficile de mettre en place la complémentarité voulue entre ces deux initiatives de financement. Par conséquent, ce besoin d'une plus grande complémentarité entre les initiatives APC et celles liées à l'adaptation au changement climatique reflètent en réalité la nécessité d'une plus grande coordination dans la distribution des ressources APC ; celle-ci devrait idéalement se faire par le biais d'un organisme centralisé tel que le FEM.

Tirer les leçons de l'expérience passée

Les initiatives de financement APC et celles pour l'adaptation au changement climatique existent depuis suffisamment longtemps pour produire des expériences positives, qui peuvent être utilisées afin de rendre ces initiatives plus cohérentes et complémentaires. En fait, les deux types d'initiatives  s'enorgueillissent de posséder des éléments que l'autre pourrait utiliser et adapter afin d'améliorer ses mécanismes et l'efficacité de l'aide. En général, les projets d'adaptation au changement climatique sont mieux coordonnés et mieux appropriés par le pays qui les met en œuvre, que les projets APC. D'un autre côté, ces derniers sont plus axés sur le développement et sur la réduction de la pauvreté.

Conclusion

La tragédie de l'Afrique ne se limite pas à des considérations environnementales. En fait, la plupart des PMA sont davantage préoccupés par des questions de survie quotidienne que par le changement climatique. Nous savons très bien que le commerce peut sortir ces pays de la pauvreté et les mener sur la voie d'une croissance durable. Par conséquent, nombre d'entre eux ont reçu l'APC, afin de leur permettre d'investir dans les infrastructures économiques et commerciales nécessaires et de développer leurs capacités de production. Cet article soutient que les initiatives d'adaptation au changement climatique et l'initiative d'Aide pour le commerce peuvent être utilisées de manière complémentaire afin de permettre aux pays affectés de dépasser leurs faiblesses spécifiques, de promouvoir les synergies, et de parler d'une voix commune dans leur demande pour davantage d'aide. La promotion d'une plus grande cohérence et complémentarité entre ces initiatives devrait être motivée par les leçons tirées des bonnes pratiques dans leur mise en œuvre. Ceci exige également la formalisation de l'initiative de l'aide pour le commerce, qui était mise en place, jusqu'à présent, de manière bilatérale et de façon plutôt désorganisée.

Vinaye Dey Ancharaz est professeur et responsable du département d'économie et de statistique à l'Université de Maurice.

[1] Cet article se base sur une étude plus large devant paraître prochainement en tant que publication d'ICTSD. Voir Ancharaz, V.D. et R.A. Sultan (2009), "Aid for Trade and Climate Change Financing Mechanisms: Best Practices and Lessons Learned for LDCs and SVEs in Africa" (Aide pour le commerce et mécanismes de financement pour l'adaptation au changement climatique : meilleures pratiques et expérience pour les PMA et les PEV en Afrique).

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