Les bananes, les Accords de Partenariat Economique et l'OMC

26 October 2009

La conclusion du cycle de Doha ou d'un accord visant à mettre fin au conflit de la banane à l'OMC pourrait réduire de manière significative les marges préférentielles dont jouissent les exportateurs de bananes des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique du fait de leurs Accords de partenariat économique avec l'Union Européenne (UE).

Le 1er janvier 2008, l'UE a mis en œuvre les Accords de partenariat économique (APE) qu'elle avait négociés avec de nombreux pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Les pays ACP qui ont paraphé un APE ou, dans la plupart des cas, un APE intérimaire voient désormais l'ensemble de leurs exportations agricoles accéder aux marchés de l'UE sans droits de douanes ni quotas. Dans le cadre des APE, les bananes, le sucre et le riz, sont largement reconnus comme étant les trois produits agricoles susceptibles d'apporter les plus grands bénéfices d'exportation aux pays ACP (toutefois, en ce qui concerne le sucre et le riz, les accords demandent l'élimination progressive de la protection du marché européen d'ici à 2010).

En juillet 2008, onze pays d'Amérique Latine, les États-Unis et l'UE semblaient avoir atteint un accord provisoire susceptible de mettre un terme au conflit de la banane à l'OMC.  Cependant, l'échec de la  conférence mini-ministérielle de Genève visant à conclure un accord sur les "modalités" du cycle de Doha a laissé la question en suspens[1]. Depuis, les négociations se poursuivent entre l'UE et les producteurs de bananes dont les exportations sont sujettes aux droits de douane NPF (Nation la plus favorisée)  fixés par l'UE à 176 euros par tonne métrique.

Différentes simulations d'accès aux marchés

Une étude récente, commandée par ICTSD (International Centre for Trade and Sustainable Development), a évalué les bénéfices que les exportateurs de bananes ACP pourraient tirer de l'élimination (consécutive aux APE) des quotas d'importations préférentiels qui leur sont reservés jusqu'à fin 2007. Cette étude examine également comment ces bénéfices pourraient être affectés par l'érosion des marges préférentielles résultant de la conclusion des négociations actuelles à l'OMC.

Six scénarii de politiques différents ont été élaborés. Toutes ces simulations tiennent compte de la date butoir de 2016 et incluent la mise en œuvre des APE. Les différences entre les scénarii sont liées aux hypothèses formulées quant à la conclusion à l'OMC des négociations multilatérales et « bilatérales » (entre l'UE d'une part, et les exportateurs de bananes NPF et les Etats-Unis d'autre part) et à la variation des réductions des droits de douanes sur les bananes en résultant. Les principaux résultats de la recherche sont résumés dans le tableau ci-dessous.

Des effets limités pour l'UE, mais considérables pour les pays ACP et les exportateurs NPF

Compte tenu de ses politiques nationales actuelles, la production de bananes au sein de l'UE est largement indépendante des modifications de politiques commerciales. Toutefois, les revenus des producteurs seront affectés par les modifications de politiques commerciales étant donné l'impact de celles-ci sur les prix nationaux.

Si les Accords de Partenariat Economique sont susceptibles de n'avoir que des effets limités sur le marché intérieur de l'UE, ces derniers peuvent néanmoins avoir des effets significatifs sur les exportations ACP et NPF de bananes vers l'UE. Selon les prédictions, dans le cadre des APE les exportations des pays ACP en 2016 devraient augmenter de 84 % (passant ainsi de 970 000 tonnes à 1 800 000 tonnes). Cette augmentation devraient se faire au dépend des exportations NPF qui devraient chuter de 5 % au total et de 24 % dans l'UE seule considérée. Ainsi, toute chose égale par ailleurs, pour que les exportations NPF restent inchangées en comparaison avec le niveau qu'elles seraient susceptibles d'atteindre sans la mise en œuvre des APE,  les droits de douanes NPF appliqués par l'UE devraient être réduits à 60 euros par tonne

La nature du régime d'importation de bananes de l'UE affecte également d'autres marchés. Plus les marchés européens s'ouvrent aux importations NPF, plus le prix des bananes dans d'autres pays importateurs est susceptible d'augmenter, incitant ainsi ces pays à réduire leurs importations. Toutefois, dans le scénario où les droits de douanes à l'entrée des pays importateurs autres que l'UE seraient réduits ou fixés à zéro du fait de la conclusion du cycle de Doha et de la mise en œuvre des clauses relatives aux produits tropicaux, les importations des Etats-Unis devraient  alors diminuer et non augmenter, toute chose égale par ailleurs. Ceci est dû au fait que les droits de douane imposés par les Etats-Unis sur leurs importations de bananes sont beaucoup moins élevés que ceux imposés par d'autres importateurs importants. Pour les Etats-Unis, l'effet de "détournement de commerce" émanant des réductions des droits de douane dans les pays tiers autres que l'UE est plus important que "la création de commerce". Les exportations NPF vers les Etats-Unis (le 2ème importateur mondial de bananes) diminuent, alors que celles dirigées vers d'autres importateurs nets imposant  actuellement des droits de douane plus élevés, croissent de manière significative.

Si l'accord provisoire de juillet 2008 entre l'UE, les pays NPF et les États-Unis était mis en œuvre, il affecterait tant les importations de bananes de l'UE que leur prix au niveau national. Les exportations de bananes des pays ACP resteraient bien supérieures aux niveaux pré-APE, alors que les exportations des pays NPF (bien qu'elles augmenteraient de près de 400 000 tonnes) resteraient inférieures aux niveaux pré-APE.

Si le cycle de Doha devait être conclu et intégrait l'accord provisoire de juillet 2008 sur les bananes, il affecterait peu le marché européen en comparaison avec le scénario où seul cet accord était mis en œuvre. Tant les exportateurs NPF que les exportateurs ACP tireraient avantage de la libéralisation du commerce de bananes dans des pays autres que l'UE.

Intérêts des NPF vs intérêts des ACP

Pour les exportateurs NPF, la libéralisation du commerce est l'élément essentiel : plus on libéralise le commerce de bananes, plus le prix, le volume  et les recettes d'exportations devraient augmenter.

Tant qu'un accord au niveau multilatéral intègre l'accord provisoire de juillet 2008, ou que les clauses relatives aux produits tropicaux restent celles entendues à Genève en juillet 2008, la conclusion du cycle de Doha serait plus avantageuse pour les exportateurs NPF que le seul accord de juillet 2008 avec l'UE.

Pour les pays ACP, la solution la plus favorable serait de conserver l'accès aux marchés de l'UE sans quotas, ni droits de douanes, sans que le cycle de Doha ne soit conclu, ni que l'accord provisoire de juillet 2008 ne soit mis en œuvre. Si ce dernier point se produisait, cela impliquerait la diminution d'un tiers des bénéfices provenant des préférences accordées par l'UE dans le cadre des APE. Si les droits NPF appliqués par l'UE devaient être réduits, il serait plus intéressant pour les exportations ACP que cela se fasse dans le cadre du cycle de Doha car cela entraînerait alors l'augmentation de leur accès aux marchés des pays autres que l'UE et un détournement partiel des exportations NPF vers ces marchés. Ceci renforcerait ainsi la compétitivité des pays ACP au sein du marché de l'UE tout en faisant augmenter les prix d'importations de l'UE.

Les exportateurs de bananes NPF et ACP ont donc au moins un intérêt commun: s'il devait y avoir un accord dans le cadre de l'OMC, il faudrait que ce soit la conclusion du cycle de Doha, en cohérence avec l'accord provisoire de juillet 2008, plutôt qu'un accord conclu seulement entre les pays NPF et l'UE.

L'exercice de modélisation réalisé laisse à penser que d'ici à 2016, les pays les moins avancés (PMA) ne seront pas compétitifs sur le marché européen de la banane face aux pays NPF et ACP  et ce, quelles que soient les politiques commerciales en vigueur ; c'est-à-dire, même sans la mise en œuvre des APE. Toutefois, la conclusion des APE implique l'érosion des préférences accordées aux PMA dans le cadre de l'initiative « Tout sauf les armes». En ce qui concerne les résultats pouvant émaner des négociations du cycle de Doha, plus l'UE sera ouverte aux importations de bananes NPF, plus il sera difficile pour les PMA d'être compétitifs sur ce marché rentable.

Finalement, bien que les résultats présentés semblent assez solides pour résister à un certain nombre de modifications dans les hypothèses de l'étude, ces résultats restent néanmoins relativement sensibles et dépendants des hypothèses formulées quant aux changements  attendus au niveau de la production. Compte tenu du fait que les ACP sont, en général, moins efficaces pour la production et la commercialisation de bananes que leurs rivaux NPF, ce résultat suggère qu'une aide ciblée sur l'amélioration de la production de bananes dans les pays ACP et dans les PMA pourrait être aussi bénéfique que le fait de leur accorder un accès préférentiel aux marchés. De plus, les effets négatifs de l'érosion des préférences pourraient être compensés par l'apport de ressources financières et matérielles nécessaires à l'amélioration des infrastructures logistiques et de l'efficacité technique de leur industrie bananière. Ce résultat est en cohérence avec la position des pays ACP qui demandent comme condition à l'accord provisoire de juillet 2008 une aide technique et financière additionnelle de la part de l'UE destinée à améliorer leur compétitivité sur le marché de la banane.

Giovanni Anania est professeur au sein du département d'économie et de statistique de l'Université de Calabre, Italie.

Cet article est basé sur un document de recherche du même auteur intitulé : "How Would a WTO Agreement on Bananas Affect Exporting and Importing Countries?" (« Les conséquences d'un accord sur les bananes à l'OMC pour les pays exportateurs et importateurs »). Ce document est disponible sur https://www.ictsd.org/themes/agriculture/how-would-a-wto-agreement-on-bananas-affect-exporting-and-importing-countries.

[1] voir ICTSD -  Bridges 2008, Vol12, No 4, p6

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