Les dispositions relatives à l’environnement dans les Accords de partenariat économique : conséquences pour les pays en développement

1 February 2010

Les accords commerciaux bilatéraux et régionaux (ACR) [1] se sont multipliés au cours des dix dernières années, et alors même qu'ils établissent les bases des relations commerciales entre les parties, ils incluent de plus en plus de dispositions relatives à l'environnement. Cette tendance, qui s'est rapidement accentuée, provient de la reconnaissance du fait que les politiques économiques et environnementales sont étroitement liées, et qu'elles devraient coexister et tenir compte les unes des autres. Les pays qui prônent cette tendance font principalement partie de l'OCDE (notamment les États-Unis, le Canada et l'Union européenne). Aussi, les tentatives de soutien mutuel des mesures commerciales et des mesures environnementales dans les accords commerciaux internationaux et régionaux sont devenues plus ou moins habituelles [2] ; toutefois, l'importance relative des questions environnementales dans les accords commerciaux reste un point de controverse.

Les pays en développement notamment ont été prudents quant à l'introduction des mesures environnementales liées au commerce au niveau multilatéral. Nombre d'entre eux se montrenet donc prudents à l'idée d'incorporer les questions de commerce et d'environnement dans les accords commerciaux régionaux de peur de compromettre leurs positions multilatérales. Cependant, l'UE a incorporé des dispositions relatives à l'environnement dans les accords qu'elle négocie avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ; ces accords reflètent divers degrés de contenu et d'ambition, allant de simples clauses d'exception à un chapitre entièrement consacré à l'environnement.

Etant le premier APE conclu et signé, l'accord entre les États du CARIFORUM et l'UE (C-APE) servira toujours de référence pour les autres APE ; il n'est donc pas surprenant que les pays qui continuent de négocier avec l'UE étudient les clauses environnementales du C-APE afin d'en tirer des leçons.

Développement durable
Le développement durable est l'objectif général de tous les APE de l'UE ; il est notamment reflété dans le préambule et les objectifs des accords, ainsi que dans les dispositions existantes relatives à l'environnement. Ainsi, dans le C-APE, la question environnementale n'est pas limitée seulement au commerce ; elle fait au contraire partie d'une approche globale de coopération couvrant toute une série de questions soulevées sous la bannière du développement durable. Dans la première partie, intitulée « Partenariat commercial pour un développement durable », l'article 3 rappelle les principaux aspects de l'accord de Cotonou qui réaffirment l'objectif primordial du développement durable. Cette approche générale est présente dans la plupart des APE intérimaires, où il est fait référence au développement durable dans le préambule (rappel des objectifs et dispositions de l'accord de Cotonou) et dans les objectifs des accords. Ainsi, les références à l'environnement ou au développement durable contenues dans l'accord de Cotonou sont plus ou moins considérées comme les normes minimales applicables à tout APE, et seront généralement rappelées dans le préambule ou dans les dispositions relatives aux « objectifs » de l'APE. L'accord intérimaire entre la Côte d'Ivoire et l'UE est toutefois une exception : elle mentionne seulement le développement durable en rappelant les objectifs de l'accord de Cotonou ; le développement durable n'est pas mentionné comme un objectif spécifique de l'accord.

Les ressources naturelles et l'environnement
La portée des questions environnementales contenues dans le chapitre relatif à l'environnement du C-APE est plutôt large et générique ; conformément à leurs engagements en matière de développement durable, les parties signataires du C-APE sont « résolues à conserver, protéger et améliorer l'environnement » [4]. La référence à la « gestion durable des ressources naturelles et de l'environnement » de l'article 183 rappelle que l'environnement et les ressources naturelles sont des questions thématiques transversales dans l'accord de Cotonou [5].

D'autres aspects sont également inclus dans les questions environnementales du C-APE : les technologies environnementales ainsi que les biens et services renouvelables, économes en énergie et les produits porteurs du label écologique [6]. L'APE intérimaire de la Communauté d'Afrique de l'Est (CAE) n'explicite pas clairement l'ampleur exacte des questions environnementales ; au lieu de cela, une référence a été inscrite pour de futures clauses sur le commerce, l'environnement et le développement durable dans la clause de rendez-vous [7].

Autres domaines thématiques
Les normes environnementales ne sont pas seulement mises en avant dans le chapitre 4 du C-APE, mais également dans d'autres chapitres tels que ceux relatifs à l'agriculture et à la pêche (Chapitre 5 du titre I), le chapitre relatif à la présence commerciale (Chapitre 2 du titre II) et la section 7 sur les services relatifs au tourisme (Chapitre 5 du titre II). Les questions de santé publique sont également couvertes par les engagements en matière de protection environnementale.

Dans l'APE intérimaire de la CAE, les questions environnementales sont portées essentiellement sur la pêche, ressource économique essentielle pour les États de la CAE [9]. La coopération entre les parties concerne, entre autres, la gestion de la pêche et les questions de préservation, le développement de la pêche et des produits de la pêche, et l'aquaculture marine. Les ressources forestières et la production de biens forestiers sont des priorités pour la région de l'Afrique centrale, et l'APE intérimaire avec le Cameroun inclut donc des mesures visant leur gestion durable. Les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) sont également un domaine thématique du C-APE et des APE intérimaires concernant la protection de la santé animale et végétale [10]. Ces mesures feront l'objet de futures négociations pour l'APE intérimaire avec la CAE.

Tous les APE contiennent une clause d'exception générale qui permet d'exclure des obligations générales en matière de commerce toutes les mesures visant la protection ou la sauvegarde de la santé humaine, végétale et animale. Une telle clause est une disposition de protection environnementale minimale présente dans tous les APE. Ainsi, soit les dispositions paraphrasent l'article XX du GATT, soit elles y font explicitement référence, ou elles l'incorporent directement.

La coopération environnementale
Dans le C-APE, les parties conviennent de coopérer sur une série de questions mêlant commerce et environnement, comme, par exemple, le soutien au commerce de produits et services environnementaux, le respect des normes produits et autres normes pertinentes sur le marché de l'UE, ainsi que le respect des dispositions d'étiquetage et d'accréditation pertinents. L'accord ne spécifie aucune procédure ou calendrier précis pour la coopération en matière d'environnement. Il ne stipule pas non plus comment les mécanismes de coopération seront développés et mis en œuvre.
La portée des compte-rendus et contrôles, la participation des parties prenantes et les fonds consacrés à une telle coopération restent également à définir. À cet égard, une occasion a été perdue d'élaborer le contenu d'une disposition pouvant être utilisée comme modèle pour des instruments commerciaux positifs visant à soutenir la protection de l'environnement et permettant aux mesures commerciales et environnementales de se renforcer l'une l'autre. De plus, le manque de précision rend la mise en œuvre plus difficile.

Les accords environnementaux internationaux
Conformément à leurs engagements en matière de développement durable, les parties signataires du C-APE sont résolues à protéger l'environnement, «notamment par l'intermédiaire des accords multilatéraux et régionaux en matière d'environnement» [12]. Les parties « reconnaissent l'importance d'établir des stratégies et de prendre mesures efficaces au niveau régional », sans s'engager à établir ces stratégies et mesures. Lorsqu'il n'existe pas de normes nationales ou régionales en matière d'environnement, ce sont les normes internationales qui serviront de référence pour les mesures de protection environnementale [13]. Cela a pour effet potentiel d'incorporer les obligations internationales en matière d'environnement dans le droit national des pays du Cariforum.

Toutefois, le C-APE ne précise pas les accords internationaux relatifs à l'environnement en question, laissant la clause plutôt générale. Par conséquent, il fait de nouveau référence à l'article 183(4), et ce seront donc les normes internationales contenues dans les conventions internationales auxquelles les États sont parties. Ainsi, deux questions essentielles sont soulevées. Tout d'abord, que se passe-t-il dans le cas où les États du Cariforum ne sont pas parties à une convention internationale particulière alors que l'UE, elle, en fait partie ? Les normes internationales de cet accord environnemental multilatéral (AEM) s'appliquent-elles quand même au C-APE et obligent-elles donc également les États du Cariforum ? Ensuite, il semble que la référence aux normes environnementales internationales ait été inscrite suite à l'insistance des États du Cariforum, qui avaient rejeté les propositions de l'UE d'utiliser certaines normes européennes régionales comme référence car celles-ci allaient au-delà des normes internationales [14].

Lorsqu'il est fait directement référence au nom de l'AEM, les dispositions de celui-ci obligeront les parties de manière explicite. L'APE intérimaire avec le Cameroun fait explicitement référence à la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction, et l'APE intérimaire avec la CAE mentionne la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer ainsi que les accords régionaux et sous-régionaux relatifs à la pêche [15].

Lois nationales relatives à l'environnement
À l'instar de la plupart des ACR, le C-APE exige des parties qu'elles garantissent de « niveaux » des protection environnementale « élevés » selon leurs propres lois nationales, tout en permettant aux parties de définir leurs propres normes minimales. Les APE intérimaires conclus avec les pays du Pacifique et de l'Afrique orientale, occidentale et centrale ne contiennent pas de telles clauses. L'expression « niveaux élevés » n'est pas précisément définie, ni même en référence à de quelconques niveaux internationaux de protection environnementale, même s'il est mentionné dans le C-APE que les normes internationales doivent s'appliquer en l'absence de normes nationales ou régionales. La déduction logique est que, faisant référence aux accords environnementaux régionaux et internationaux, les parties choisiront d'appliquer ces mêmes niveaux de protection environnementale élevés dans leur législation nationale.

Il n'existe pas, dans les APE, de mécanisme général visant à imposer ces niveaux de protection environnementale « élevés ». Donc par exemple, le C-APE n'oblige pas les parties à appliquer leurs lois nationales en matière d'environnement, à l'exception de l'investissement direct à l'étranger. L'engagement à ne pas baisser les niveaux de protection environnementale afin d'attirer l'investissement est fortement souligné dans le C-APE. Dans l'article 188, l'UE et le Cariforum - sous réserve de leur droit souverain à légiférer - « conviennent de ne pas encourager les échanges commerciaux ou les investissements directs étrangers dans le but de préserver ou d'accroître un avantage concurrentiel en :

a) abaissant le niveau de protection assuré par la législation environnementale et sanitaire interne ;
b) dérogeant à cette législation ou en ne l'appliquant pas ».

Règlement des différends
Les procédures générales de règlement des différends du C-APE s'appliquent également aux différends relatifs aux questions environnementales [16], bien que le chapitre sur l'environnement établisse un processus de concertation spécifique pour la résolution de conflits d'ordre environnemental [17]. Il est spécifié que le recours au processus ordinaire de règlement des différends ne peut se faire qu'une fois le processus de concertation au sein du comité consultatif Cariforum-CE épuisé [18]. Les sanctions couramment appliquées sont des amendes, et bien que la suspension de concessions commerciales soit possible, elles ne s'appliquent pas pour les différends relatifs à des questions environnementales [19]. L'exclusion des sanctions commerciales comme solution de différends d'ordre environnemental est une disposition similaire à celle de l'accord de libre-échange États-Unis-Chili.

Le fait qu'il existe un mécanisme séparé pour les différends d'ordre environnemental et que les sanctions commerciales ne soient pas autorisées pour le règlement de tels conflits donne un aperçu des réserves persistantes au sujet du débat sur le commerce et l'environnement. Il démontre notamment que les pays en développement ne sont pas encore à l'aise avec l'idée que des instruments commerciaux négatifs devraient être utilisés pour imposer des obligations en matière d'environnement. Les dispositions d'ordre environnemental contenues dans les APE encouragent encore fortement la négociation et la concertation plutôt que les sanctions commerciales. Aussi, la balance continue de pencher en faveur de l'utilisation d'instruments commerciaux positifs plutôt que négatifs - à des fins environnementales, afin de garantir le soutien mutuel du commerce et de l'environnement.

Les leçons tirées du C-APE et des APE intérimaires
Les questions environnementales sont fortement présentes dans les APE, et malgré l'absence de dispositions substantielles dans les APE intérimaires, celles-ci devraient être plus détaillées dans les accords complets devant être conclus avec les États du Pacifique et d'Afrique orientale, occidentale et centrale. L'accord de Cotonou, qui contient déjà d'importantes références au développement durable et aux questions environnementales, représente les normes minimales que les APE doivent maintenir. Il est probable que leurs dispositions relatives à l'environnement iront au-delà, mais la recherche d'équilibre dans le soutien mutuel variera d'une région à l'autre. Certains APE présentent déjà clairement une prévalence des questions économiques ainsi que l'importance de la compétitivité. Par exemple, l'APE intérimaire avec le Pacifique ne contient que les dispositions environnementales minimales faisant référence à l'accord de Cotonou, tandis que les APE intérimaires avec la CAE et l'Afrique centrale se basent sur les normes de Cotonou tout en offrant des dispositions plus détaillées sur les ressources naturelles et la mention de clauses plus spécifiques dans les APE complets.

Le C-APE représente une avancée évidente par rapport à Cotonou, et son mélange de mesures contraignantes et non-contraignantes pourrait également servir de référence pour certaines clauses environnementales des APE. Si les normes internationales sont clairement reprises, toutefois, l'utilisation de sanctions commerciales traditionnelles, pour leur application, suscite une certaine hésitation ; au lieu de cela, le dialogue politique et la concertation sont encouragés, ce qui pourrait traduire la reconnaissance du fait que le non-respect des normes environnementales s'explique par un manque de capacité ou de compréhension de ces obligations, plutôt que par la négligence délibérée des responsabilités en matière de protection environnementale. Aussi, l'objectif de soutien mutuel du commerce et de l'environnement est présent, mais abordé de manière prudente.

Beatrice Chaytor est Chargée de Programme pour Juristes et économistes internationaux contre la pauvreté (JEICP).

[1] Dans cet article, les ACR font référence de manière générale aux accords commerciaux bilatéraux et régionaux.
[2] Cet objectif est inclut dans de nombreuses déclarations politiques, notamment la Déclaration de Rio de 1992.
[3] Voir par exemple l'article 42 de l'APE intérimaire entre l'UE et les Nations-îles du Pacifique, et l'article 40 de l'APE intérimaire entre la Communauté d'Afrique orientale et l'UE.
[4] C-APE, article 183 (3).
[5] Ceci est placé dans le contexte de principes de développement durable plus larges par l'article 183 (1).
[6] Voir l'article 183 (5). Les parties sont résolues à déployer des efforts en vue de faciliter de tels échanges.
[7] Voir l'APE intérimaire de la CAE, article 37 (Domaines de négociations futures). Les États partenaires de la CAE et l'UE ont convenu de conclure un APE complet d'ici au 31 juillet 2009.
[8] L'article 184 fait référence à la « protection de l'environnement et de la santé publique et [...] aux objectifs prioritaires en matière de développement environnemental » dans le même contexte, reliant ainsi ces deux concepts.
[9] Un chapitre entier (III) est consacré à la pêche, et inclut le développement de la pêche en mer et en eaux intérieures, et de l'aquaculture.
[10] Par exemple, le C-APE, chapitre 7 (articles 52 à 59) ; APE intérimaire de la Côte d'Ivoire, Titre III, chapitre 4 (articles 36 à 43) ; APE intérimaire avec le Cameroun, chapitre 4 (articles 40 à 47) ; APE intérimaire avec le Pacifique, chapitre 5 (articles 33 à 41).
[11] APE intérimaire de la CAE, article 37 (c).
[12] C-APE, article 183 (3).
[13] Article 185 (2).
[14] Cette affirmation vient de Audel Cunningham, conseiller légal auprès du Caribbean Regional Negotiating Machinery, dans Philipp Schukat, "CARIFORUM EPA and Beyond: Recommendations for Negotiations on Services and Trade Related Issues in EPAs (« L'APE Cariforum et au-delà : recommandations pour la négociation des services et des questions liées au commerce dans les APE »), étude GTZ sur les aspects sociaux et sur l'environnement, document de travail de BMZ, 2008.
[15] APE intérimaire de la CAE, articles 28 et 31 (1) (d) ;
[16] Voir le C-APE, article 203 (1) : « La présente partie s'applique à tout différend né de l'interprétation et de l'application du présent accord ».
[17] Voir le C-APE, article 189.
[18] Ibid, article 204.
[19] Ibid, article 213 (2) : « Dans les cas impliquant un différend concernant les chapitres 4 [...] du titre IV, les mesures appropriées n'incluent pas la suspension des concessions commerciales en vertu du présent accord ».
Voir également Peter Thompson, « Les APE et les ressources naturelles », Éclairage sur les négociations, 8(4), mai 2009.
Voir note de bas de page 1, et Hall, R., « L'Afrique bradée : Comment les APE menacent les forêts du monde et ses communautés", Éclairage sur les négociations, 8(1), février 2009, pour une critique.

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