Quelques enseignements à tirer de l'APE CARIFORUM-UE

26 October 2009

L'APE CARIFORUM-UE, paraphé en décembre 2007 et signé en octobre 2008, a donné lieu à un des débats publics les plus intenses de l'histoire récente de la Communauté des Caraïbes (CARICOM). Au cœur de la controverse se trouvent les divergences de points de vue chez les élites des Caraïbes sur la stratégie de développement, la politique commerciale, l'intégration régionale, et sur la façon d'appréhender la mondialisation.  Cet article propose de tirer certains ‘enseignements' du processus de négociation, ainsi que  des efforts déployés par la société civile pour assurer un nouvel examen et une renégociation du texte paraphé. Cet article adopte une perspective de politique économique prenant en compte les questions d'idéologie, de pouvoir, de gouvernance et de politique.

Résumé de la controverse au sujet de l'APE CARIFORUM

L'Encadré 1 énumère les principales insuffisances de l'APE CARIFORUM, telles qu'identifiées par ses détracteurs. Ces préoccupations concernent à la fois le processus et le contenu des négociations. Nous pourrions résumer les préoccupations relatives au processus en soulignant l'engagement public insuffisant sur ce sujet, du fait d'un mandat de négociation large, juridiquement contraignant et vague de l'APE. Sur le contenu, les critiques formulées portaient  essentiellement sur le fait que l'APE négocié ne permettait pas de favoriser le développement durable et l'intégration régionale des pays de la zone, et compromettait également inutilement les futures positions de négociation des Caraïbes dans les ALE bilatéraux et à l'OMC. Les défenseurs de l'accord en revanche affirmaient qu'il y avait eu une consultation publique très large, que l'APE contenait plusieurs éléments avantageux pour la région du CARIFORUM et que c'était le meilleur accord possible au vu des circonstances.

La plupart des points de controverse dans les pays de la CARICOM est sont survenus en deux phases: au cours de la période qui a conduit à la finalisation des négociations et au paraphe de l'accord en décembre 2007 ; et au cours de la période menant à la signature de l'APE au niveau ministériel en octobre 2008.

Les opposants à l'APE comprenaient au moins un chef de gouvernement, des universitaires de haut rang, d'anciens hauts responsables des Caraïbes, des représentants de la société civile, des syndicats, plusieurs partis d'opposition parlementaire, des commentateurs des médias, plusieurs ONG internationales, des cellules de réflexion et des experts.[i] Ses défenseurs comprenaient des responsables de l'appareil de négociation régional des Caraïbes (Caribbean Regional Negotiating Machinery  - CRNM[1]), des chefs et des ministres de gouvernements  régionaux, d'autres responsables publics, des représentants des industries d'exportation, des commentateurs de médias et de hauts responsables de la Commission européenne.[ii]

Les critiques formulées contre l'APE se sont transformées en un mouvement de protestation ayant pour objectif les éléments suivants : (a) le report du paraphe de l'accord - et, par la suite, de la signature de l'accord - pour permettre une consultation publique et un examen plus larges ; et (b) la renégociation de l'accord afin d'en supprimer les éléments contestables et d'en améliorer l'impact sur le développement. Ce mouvement a été initié par une lettre ouverte adressée aux dirigeants de la CARICOM par des universitaires et des représentants de la société civile appelant à la prorogation du délai des négociations. Il s'est intensifié lorsque le Président du Guyana s'est désolidarisé de ses homologues, peu après que l'accord eut été paraphé, en déclarant: «Nous n'avons rien tiré de l'APE». Une pétition en ligne émanant d'un groupe de ‘citoyens préoccupés' appelant à une explication et à un réexamen publics de l'APE avait bénéficié du soutien de plus de cent universitaires, dirigeants de la société civile, hommes d'affaires et diaspora des Caraïbes. Les critiques formulées contre l'APE avaient été publiées par des universitaires et le Conseil du commerce et de développement économique de la CARICOM (CARICOM Council for Trade and Economic Development - COTED) avait exprimé ses préoccupations à propos du processus de négociation. En conséquence, le Secrétariat de la CARICOM avait été chargé de commanditer et de procéder à un re-examen du processus.[iii]

En mars 2008, trois des détracteurs les plus virulents de l'APE ont  adressé aux gouvernements une pétition publique visant la ‘renégociation de l'APE'[iv], une initiative vivement critiquée par le CRNM. Le gouvernement n'a pas fait de réponse officielle. Dès juin 2008, l'appel à la renégociation bénéficiait de l'appui d'un réseau régional d'organisations  de la société civile,[v] et du Caribbean Congress of Labour (CCL), un réseau régional d'organisations du travail. En août, les partis d'opposition parlementaire de Jamaïque, de Trinité-et-Tobago, d'Antigua et Barbuda, de Ste Lucie et de la Dominique s'étaient élevés contre l'accord sous sa forme actuelle. Lors du sommet de la CARICOM, en juillet, les gouvernements avaient convenu, sur proposition du Président de Guyana, d'un report  de la date de signature par les ministres, afin de  mener une consultation publique. Lors de la consultation menée par Guyana, en août, le secteur privé, la société civile et l'opposition parlementaire avaient convenu d'appuyer la position de Guyana  en faveur d'une renégociation afin de limiter le champ de l'APE à un accord ‘sur les biens uniquement'. Toutefois, cette proposition n'avait pas bénéficié  du soutien d'autres gouvernements du CARIFORUM ; certains considéraient l'inclusion des services dans l'accord comme potentiellement bénéfique et la plupart d'entre eux était également vulnérable aux menaces de retrait de l'accès aux marchés en franchise de droits pour leurs exportations, formulées par les responsables européens. De plus, les gouvernements ont peut-être été influencés par le fait que les négociations nationales et régionales sur le 10ème Fonds européen de développement (FED) étaient en cours de finalisation à la même période.

Guyana s'était donc joint aux autres pays du CARIFORUM pour signer l'APE négocié en octobre 2008 bien qu'avec d'importantes réserves. Une déclaration conjointe fut adoptée, prévoyant un réexamen obligatoire de l'accord au cours des cinq premières années, et par la suite tous les cinq ans. Ce réexamen obligatoire ouvre la possibilité d'une évaluation de l'impact socioéconomique et de l'impact sur le développement de l'APE ainsi que d'une renégociation générale d'ici 2013.

Enseignements tirés

Les contestations ont aidé à placer l'APE au coeur du débat public et à l'exposer à un examen approfondi plus large. Les organisations  de la société civile se sont engagées ; des failles dans le consensus des élites ont été révélées ; au moins un gouvernement s'est démarqué ; et comme sus-mentionné, l'entreprise de réexamen obligatoire offre l'opportunité d'une renégociation future. Cependant, l'objectif majeur d'une renégociation avant la signature au niveau ministériel n'a pas été réalisé.  Quels enseignements peut-on tirer ?

En premier lieu, le mouvement de contestation a du faire face au poids cumulé des décisions prises durant l'ensemble du processus antérieur de négociations. Ces décisions passées, qui établissaient les contours et le contenu de l'accord et qui mettaient en place un processus que les principaux acteurs avaient fort intérêt à mener à son terme, ont constitué une contrainte majeure pour les opposants à l'APE.  Ainsi, la phase de négociation des APE comprenant tous les pays ACP  (2001-2003), au cours de laquelle le pouvoir de négociation des pays ACP était à son maximum, fut conclue sans engagements fermes de l'UE sur des questions clés comme la mise en œuvre de la ‘dimension développement', l'additionnalité de l'aide au développement, la prise en compte des obstacles non tarifaires, l'exclusion des règles « OMC-plus » qui restreignent ‘la marge de manoeuvre' des Etats ACP et l'offre d'alternatives acceptables aux APE permettant d'exportater vers l'UE. L'incapacité à préserver l'unité des pays ACP sur ces questions a fait que ces dernières ont été adressées dans la phase de négociation régionale des APE, où le pouvoir de négociation des pays ACP était beaucoup plus faible, et ont donc essentiellement été résolues en faveur de l'UE. De plus, les pays ACP n'ont pas été en mesure de forger des alliances politiques privilégiées avec certains Etats membres de l'UE pris individuellement et avec la société civile - ces alliances  auraient pu faire contrepoids à la Direction Génerale du Commerce de la Commission européenne.

Deuxièmement, l'incapacité des gouvernements de la CARICOM à éduquer politiquement le public sur les implications des APE a affaibli leur position de négociation avec l'UE et accru leur vulnérabilité face aux groupes de pressions intérieures.

Troisièmement, en acceptant de négocier un APE ‘complet', le CARIFORUM s'est désolidarisé du reste du groupe ACP et du bloc des pays en développement à l'OMC, minant ainsi les alliances internationales.

Quatrièmement, les contestations anti-APE ont été trop tardives, trop ‘techniques' et ont trop manqué de soutien politique pour persuader les gouvernements de ré-ouvrir les négociations. Pour avoir une chance d'atteindre leur objectif, celles-ci auraient dû parvenir à mobiliser un soutien politique et populaire large (manifestations de masse, opposition parlementaire forte ou lobbying des entreprises) - ce qui ne s'est pas produit.

Cinquièmement, le caractère relativement amorphe de la gouvernance au sein du CARIFORUM et de la CARICOM a compliqué les défis pour un plaidoyer citoyen. Il n'y a pas de mécanisme institutionnel pour l'engagement des citoyens au niveau régional, comme, par exemple, un parlement régional. Il y a également à la CARICOM, un chevauchement des structures de prise de décision relatives au commerce et à l'intégration régionale, et le CRNM est perçu comme ayant opéré avec un degré significatif d'autonomie dans le processus de négociation[vi]. La dépendance du CRNM vis-à-vis du financement des donateurs a peut-être été un facteur déterminant. La diversité des langues  a également créé des difficultés pour la collaboration politique intra-CARIFORUM pour les organisations  de la société civile.

Conclusion: un syndrome de  «Technification-Sweetification-Treatyfication» ?

Les négociations APE et négociations similaires peuvent être caractérisées par ce que l'on pourrait appeler le syndrome TST - ‘Technification-Sweetification-Treatyfication'.  Le terme Technification (complexicité technique) renvoie à la fois aux questions qui font l'objet des négociations («technification des questions») et au langage utilisé pour expliquer ces questions aux décideurs, aux parties prenantes et au grand public («technification du discours»). Alors que la «technification des questions»  est intrinsèque à la substance des accords commerciaux, règles et obligations devant être formulées dans un langage technique et juridique précis, nous soutenons que la «technification du discours» résulte de la décision politique (consciente ou inconsciente) de restreindre la participation à la prise de décision en utilisant un langage qui rend les questions de fond inaccessibles aux non-spécialistes. Les négociateurs sont également soucieux de conserver le monopole de la compréhension des aspects techniques de l'accord, car ceci maximise leur influence et est un moyen de contrer les critiques.

La Sweetification est l'exagération des avantages potentiels et la minimisation des coûts potentiels de la ‘vente' de l'APE - par exemple l'inclusion de promesses d'aide au développement et d'opportunités d'exportation selon des termes qui les rendent difficiles ou impossibles à mettre en œuvre sur le plan juridique. Les pleines implications de l'accord ne deviennent apparentes que dans la phase de mise en œuvre de l'accord et sur le long terme.

D'où le rôle crucial de la Treatyfication - doter l'APE de la force du droit international des traités, renforcée par un système d'arbitrage irrévocable assuré par la menace de sanctions commerciales en cas de différends. La Treatyfication pervertit donc la gouvernance démocratique et la souveraineté nationale. Afin de contrer ce syndrome TST, il convient de mettre en œuvre un programme de démystification technique, d'éducation populaire et d'organisation politique.

Il est également intéressant de noter le ‘dilemme de la participation' qui affecte la société civile dans les négociations commerciales. Les mécanismes visant l'engagement des organismes de la société civile dans les négociations permettent d'avoir un impact sur les résultats et peuvent être un instrument de cooptation politique et de légitimation de mauvais résultats. La réponse à ce dilemme est la participation simultanée à la fois au niveau technique et au niveau politique, et tant dans le processus de négociation que dans la sphère publique.

Encadré 1

Principales critiques à l'encontre de l'APE CARIFORUM-UE

1. Consultation publique inadéquate

2. Coopération au développement dans l'APE non quantifiée et limitée dans le temps

3. Absence de programmes concrets pour aider les entreprises des Caraïbes à faire face à la concurrence

4. Le ‘traitement national' restreint la capacité des gouvernements  à promouvoir le développement

5. Présence sur le marché et pas simplement accès au marché - d'autres obstacles à l'exportation dans l'UE non pris en compte

6. Stricts critères d'éligibilité pour les exportations de services

7. ‘OMC-plus' - inclusion des services, de l'investissement, de la propriété intellectuelle, de la passation des marchés publics, de la politique de concurrence 

  • inutile pour la compatibilité avec l'OMC

  • restreint ‘la marge de manoeuvre politique' des gouvernements des Caraïbes

  • contre-carre le Marché et l'économie uniques de la CARICOM - CARICOM Single Market and Economy (CSME)

  • compromet la position de négociation des pays ACP et du G77 à l'OMC

  • compromet les négociations de la CARICOM avec les États-Unis et le Canada

8.       La clause NPF entrave la coopération commerciale Sud-Sud

9.       La clause de préférence régionale

  • Abolit le traitement spécial en faveur des PMA de la CARICOM

  • Fusionne le CSME avec la République dominicaine

10.   L'appareil de gouvernance supranational est plus fort que celui de la CARICOM

11.   la CARICOM n'est pas partie à l'accord, ce qui favorise la fragmentation régionale

12.   En dépit de l'APE, le sucre et la banane sont toujours menacés

13.   L'aide pour le commerce est très incertaine en termes de quantité, de  calendrier et d'allocation

[1] CRNM (Caribbean Regional Negotiating Machinery). Il s'agit de l'appareil de négociation régional des Caraïbes, organe technique chargé des négociations de l'APE CARIFORUM.

[i] Le suivi du débat dans les médias par l'auteur (disponible sur  http://www.normangirvan.info/epa-in-the-media/)  montre un total  de 400 éléments entre janvier 2008 et avril 2009.

[ii] Le résumé qui suit s'inspire des nombreux documents ayant trait à l'APE du CARIFORUM sur le site web du CRNM www.crnm.org,  et  à  http://www.normangirvan.info/CARIFORUM-ec-economic-partnership-agreement-epa/

[iii] Un résultat éventuel a été qu'en 2009, les chefs de gouvernement de la CARICOM ont décidé d'abolir le statut quasi-autonome du CRNM et de le faire relever du Secrétariat du CARICOM en tant que bureau des négociations commerciales.

[iv] Voir "Renegotiate the EPA" de Havelock Brewster, Norman Girvan et  Vaughan Lewis, http://www.normangirvan.info/renegotiate-epa/

[v] Caribbean Policy Development Centre, "Renegotiate the EPA Petition" http://www.normangirvan.info/renegotiate-the-epa-petition-cpdc/.

[vi] Brewster, Havelock (2008). Political and Policy Lessons from the Cariforum EPA: Note Prepared for the Caricom Secretariat. January 16. Available at http://www.normangirvan.info/political-and-policy-lessons-from-the-epa-n...-brewster/ et Thomas, Clive (2008) - "Guyana and the Wider World‟, Stabroek News, 24 February. http://www.stabroeknews.com/2008/features/sunday/02/24/guyana-and-the-wi...

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