Qui profitera de la graduation du SPG ?

22 July 2011

La proposition de la Commission européenne pour un nouveau système de préférences généralisées (SPG) contient des dispositions plus strictes que le système actuel en matière de graduation (proposition qui supprime l'admissibilité des pays au SPG). (1) La commission affirme que cela permettra de faire de la place sur le marché européen pour les pays ayant du mal à résister à la concurrence de pays en développement plus riches très compétitifs.

Mais cela aidera-t-il les exportations des pays pauvres ? Et quel en sera l'effet net en termes de réduction de la pauvreté : les producteurs des États susceptibles de gagner des exportations sont-ils plus pauvres que ceux des pays exclus du système, et les effets relatifs de réduction de la pauvreté à l'échelle de ces économies seront-ils plus importants ? L'ODI entreprend actuellement des recherches  pour répondre à ces deux questions. Des réponses plus complètes seront disponibles d'ici le mois de septembre, mais les premiers résultats suggèrent que les gains des pays pauvres seront relativement limités car ils ne sont pas exportateurs vers l'UE d'un grand nombre des produits susceptibles de faire l'objet d'une graduation. Cela ne signifie pas nécessairement que cette démarche sera sans résultat positif - il est fréquent que les pays très pauvres ne puissent constater que des gains marginaux en raison des facteurs structurels expliquant leur extrême pauvreté. Mais cela indique qu'une plus grande concentration des bénéfices du SPG sur les plus pauvres ne pourra probablement pas servir de justification principale pour la nouvelle graduation.

Les nouvelles propositions en matière de graduation

Les bénéficiaires actuels du SPG ne seront plus admissibles pour toutes ou une partie de leurs exportations si ils sont : territoires dépendant d'un État de l'UE, bénéficiaires d'un autre régime commercial de l'UE équivalent ou meilleur que le SPG, trop riche, ou trop compétitif sur certains produits. Les deux premiers critères ne sont pas sujets à controverses  en tant que tels, et correspondent à une clarification de la situation ; (2) ce sont les autres critères qui retiennent l'attention.
La graduation sur la base du revenu, supprimant l'admissibilité au SPG, s'appliquera « si [le pays concerné] a été classé comme pays à revenu élevé ou à revenu moyen supérieur par la Banque mondiale au cours des trois années consécutives précédant immédiatement l'actualisation de la liste des pays bénéficiaires » (Article 4.1.a). D'autres pays se trouveront  concernés par la graduation sur la base des produits : ils perdront les préférences sur les groupes de produit pour lesquels leur part des importations de l'UE en provenance des pays bénéficiaires excède 17,5% (ou 14,5% dans le cas des produits textiles et vêtements). Les trois premiers critères renforcent le quatrième : le régime actuel a déjà un mécanisme de graduation des produits si les importations d'un pays dépassent 15% (12.5% pour le textile et les vêtements), mais ce pourcentage est calculé sur la base des importations de 176 pays, tandis ce que la proposition concerne les importations d'environ 80 états.

Les chiffres exacts ne seront connus que peu de temps avant l'entrée en vigueur du nouveau régime (prévue pour 2014), car la Commission effectuera ses calculs sur la base des données les plus récentes disponibles à cette date. L'ODI a cependant déterminé quels seraient les pays et produits soumis à une graduation si les calculs étaient effectués en date d'aujourd'hui. (3)

Les conséquences possibles de la graduation

La graduation basée sur le revenu ou sur les produits entraînera une augmentation des droits à payer sur les importations en provenance des pays exclus lorsque les droits applicables dans le cadre du meilleur régime alternatif à la disposition de ces pays (à savoir dans presque tous les cas le régime de base de la nation la plus favorisée (NPF) de l'UE applicable à l'ensemble des membres de l'OMC) sont plus élevés. Cela ne sera pas toujours le cas. Les droits NPF sur la plupart des produits de l'Iraq susceptibles de faire l'objet d'une graduation sont par exemple nuls, tout comme ceux s'appliquant à 98% des exportations du Nigéria exclues du système. Même dans le cas de la Chine et de l'Inde (qui feraient l'objet de la graduation de produits la plus importante dans l'absolu), 42% des exportations concernées pour la Chine et 36% de celles de l'Inde verraient des droits NPF nuls.

La graduation n'aura aucune conséquence dans ces cas-là, mais dans tous les autres cas, elle entraînera une augmentation des droits de douane à payer sur tout ou partie des importations des pays exclus. Cela pourrait avoir une ou plusieurs des quatre conséquences suivantes :
1.       Réduction des marges : celle-ci peut n'avoir aucun effet sur le volume des importations en provenance de l'État exclu (qui reste compétitif malgré les droits de douane NPF).
2.       Protection européenne : se traduisant par une chute des importations de l'UE si les fournisseurs intérieurs deviennent plus compétitifs que les importations de l'État exclu.
3.       Augmentation des exportations des pays riches : se traduisant par une baisse des importations provenant de l'État exclu et une augmentation équivalente des importations en provenance d'États riches commerçant avec l'UE dans le cadre NPF ou d'un accord de libre-échange (ALE).
4.       Augmentation des exportations des pays pauvres : pouvant se traduire par une baisse des importations provenant de l'État exclu et une augmentation équivalente des importations en provenance d'autres bénéficiaires du SPG.

Ce n'est que dans ce dernier cas qu'il peut y avoir une possibilité de compensation des gains de développement ; dans le premier cas, l'argent sort simplement de la chaîne d'approvisionnement pour être transféré dans le budget européen; dans les cas 2 et 3, toute baisse des importations provenant des pays exclus est compensée par des achats supplémentaires en provenance de pays non pauvres. La première étape dans  l'identification des bénéfices potentiels du nouveau régime en termes de développement consiste à évaluer produit par produit le scénario le plus probable parmi ces quatre résultats possibles.

Quels pays et quels produits ?

Pour que les nouveaux critères de graduation aient un impact sur la répartition des bénéfices du SPG, l'ensemble des conditions suivantes doit s'appliquer :
1.       Les pays concernés doivent faire l'objet d'une nouvelle  graduation sur un produit d'exportation « significatif » (que nous avons retenu comme étant tout produit représentant 1% ou plus des exportations de ces pays dans la catégorie de produits soumise à graduation) ;
2.       La modification résultante des droits de douane relative au traitement des pays concurrents par l'UE  doit être suffisamment importante pour soutenir l'hypothèse probable que le pays exclu ne réagira pas simplement par une réduction des marges. Il faut s'assurer que ses exportations risquent de baisser. Nous avons considéré que ce critère ne sera probablement pas respecté sur les marchandises pour lesquelles la NPF est inférieure à 5% ;
3.       Tous les États bénéficiaires potentiels d'une telle baisse doivent déjà être exportateurs vers l'UE des produits concernés sur une échelle suffisamment importante pour soutenir l'hypothèse probable qu'ils seront en mesure d'augmenter leurs ventes sur la seule base de la modification du régime douanier applicable au pays exclu ; nous avons appliqué cette hypothèse à tous les fournisseurs de 5% ou plus des importations par l'UE du produit concerné.

Les huit pays faisant l'objet d'une graduation sur la base des nouveaux critères de graduation par produit sont la Chine (exclue partiellement ou en totalité de 79 des 89 chapitres HS sur lesquels s'appliquent des préférences du SPG), l'Inde (15 chapitres), l'Indonésie (6), l'Ukraine (5), le Vietnam (3), l'Iraq, la Thaïlande et le Nigeria (2 chacun). La fraction du montant des produits faisant l'objet d'une graduation et soumis à des droits NPF de plus de 5% va d'un maximum de 76% pour le Vietnam et de 45% pour l'Inde à zéro ou moins de 1% pour l'Iraq, le Nigeria et l'Ukraine.

En outre, 17 États sont exclus du SPG uniquement parce qu'il s'agit de pays à revenu moyen supérieur (et non parce qu'ils ont un ALE avec l'UE). (4) La part de leurs principaux produits (représentant 1% ou plus du total de leurs exportations) faisant face à 5% ou plus de droits NPF est faible dans la plupart des cas, mais il existe des exceptions. Cuba, par exemple, fera face à des droits NPF de 5% ou plus sur 36% de ses principales exportations actuellement couvertes par le SPG, tandis que ce chiffre s'élève à 12% pour l'Argentine et 9% pour le Gabon.

Qui en profitera ?

Quels sont les fournisseurs susceptibles de bénéficier d'une baisse des exportations des pays exclus ? Des travaux supplémentaires seront nécessaires pour identifier les États directement concurrents des États exclus, mais une chose est déjà claire : cette liste ne comprend que peu de pays pauvres et très peu de PMA. La plupart des pays approvisionnant aussi le marché de l'UE pour les produits soumis à 5% + de droits NPF et faisant l'objet d'une nouvelle graduation se divisent en deux catégories : les États industrialisés et les pays faisant aussi l'objet d'une graduation mais sur d'autres marchandises. L'Inde, par exemple, fera face à une nouvelle graduation sur 29 produits. (5) Les États-Unis représentent 5% ou plus des importations de l'UE pour 19 de ceux-ci, la Suisse pour 16, et la Chine (qui ne fait pas l'objet d'une graduation sur ces produits) pour 20. Sur les 22 États fournissant 5% ou plus des importations de l'UE pour l'un ou l'autre de ces produits, seul un d'entre eux, le Bangladesh, est pays moins avancé  (tout en étant un fournisseur important pour seulement deux de ces produits) et très peu sont des pays pauvres.

Une des raisons expliquant cela est que presque trois-quarts des marchandises sujettes à une nouvelle graduation significative sont des produits agricoles ou des produits de la pêche, avec les produits chimiques organiques représentant la plus grande partie du reste. Un facteur déterminant dans le gain de part de marché par un pays sera clairement sa capacité à cultiver ou pêcher les produits soumis à graduation. Si ses ressources naturelles en la matière sont inexistantes, aucune aide pour le commerce ou tarif préférentiel ne pourra susciter de nouvelles exportations. Mais si certains États pauvres ont la possibilité de produire ces produits, la graduation pourrait aider. La suite des recherches de l'ODI se concentre cette minorité de cas.

Auteurs : Christopher Stevens est associé de recherche principal à l'ODI (Overseas Development Institute) et Jane Kennan y est chargée de recherche.

1  COM(2011) 241/5 2011/0117 (COD) Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées.

2  Il y a souvent eu des controverses concernant par exemple le niveau d'utilisation réel du SPG, les critiques négligeant le fait que seuls les pays dépourvu d'un meilleur accès au titre d'un autre régime ont besoin d'utiliser le SPG.

3  Dans le cas de la graduation basée sur le revenu, nous avons fait l'hypothèse que quatre pays actuellement classés PRITS par la Banque mondiale, mais n'ayant pas encore été sur cette liste  pendant trois ans, conserveraient ce classement et feraient par conséquent l'objet d'une graduation en 2014.

4  La différence entre le chiffre fourni par la Commission et ce chiffre de 17 s'explique par le fait que certains petits États du Pacifique ne figurent pas dans les listes de la Banque mondiale du fait de leur trop petite taille, ni dans la proposition de l'UE en tant qu'État admissible pour le SPG. Ces États ont une part élevée de 5%+ droits NPF dans leur panier d'exportations, mais représentent des montants très faibles en valeur absolue

5  Ce qui représente 1% ou plus de ses exportations dans la section soumise à graduation et subissant des droits NPF de 5% ou plus.

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