Se remettre du blues de Doha

4 September 2008

L'échec du Cycle de Doha, fin juillet, rend peu plausible la conclusion d'un accord d'ici encore un à deux ans. Cet article suggère que ceci offre aux puissances commerciales mondiales l'opportunité d'identifier les moyens d'adapter l'OMC aux besoins du 21ème siècle. Ces discussions seraient certes difficiles, mais elles produiraient des résultats qui ne pourraient guère être pires que ceux du processus dans lequel les Membres de l'OMC se sont engagés, poussés par la crainte et dans la précipitation, il y a sept ans à Doha.   

Que sommes-nous supposés faire du Cycle de Doha, maintenant que les Membres de l'OMC n'ont pas réussi à convenir de modalités pour la réforme de plusieurs éléments clés du commerce mondial ? 

Hiberner ou  réfléchir ?

Un éditorial récent du Financial Times soutient que le Cycle est terminé, mais des diplomates de haut rang à l'OMC ont refusé d'aller aussi loin.2 Certes, le calendrier politique aux États-Unis, en Inde et dans l'Union européenne rendra presque impossible la poursuite de négociations sérieuses au cours des 18 prochains mois. Que devraient donc faire les ministres du commerce, les analystes intéressés et les milieux d'affaires, dans l'intervalle ? Hiberner ou ... réfléchir ?

Pas de progrès jusqu'en 2009 ou 2010

La réflexion est la bonne option. Un processus constructif, visant à instaurer la confiance et à préparer le terrain, pourrait être bénéfique pour les Membres de l'OMC dans les années à venir. Mais pour qu'il donne des résultats, il doit être initié et appuyé par les dirigeants politiques de haut rang. Une initiative indépendante ou sous l'égide de Genève pourrait aider, mais les avantages ne sont pas évidents. Que nous le voulions ou non, il ne reste plus de temps pour « juste un effort de plus » avant que les élections américaines et indiennes ne durcissent leurs pressions.    

Ceci ne veut pas dire qu'il faille déclarer la mort officielle des négociations du Cycle de Doha ou de renoncer aux objectifs pro-développements au cœur de ce Cycle. Il faudra cependant chercher à examiner les différents moyens de réaliser des fins communes. Le Cycle de Doha devrait inspirer cet examen et cesser d'exclure la réflexion plus systémique des hauts responsables et des diplomates du commerce, comme cela s'est fait au cours des dernières années. En outre, avec les défis associés aux changements climatiques, aux restrictions commerciales croissantes liées à la  sécurité des frontières et à l'utilisation - ou l'utilisation abusive - de normes étatiques et privées pour réglementer le commerce, il est temps, à présent, de se libérer de l'étau de Doha, comme le suggèrent le dernier vers de la chanson à succès de Branigan.

Oh ! J'ai eu assez de mal à me passer de toi

Tu sais que tu m'as fait espérer jusqu'au bout

Oh ! J'ai eu assez de mal à me passer de toi

Je ne pense pas pouvoir dire au revoir

Je sais maintenant que je ne peux pas dire au revoir

Je ne pense pas pouvoir dire au revoir à nouveau

-  Laura Branigan - J'ai eu assez de mal à en finir avec toi

 

Il est temps d'entreprendre une réflexion novatrice

L'échec des discussions à Genève il y a quelques semaines a révélé certaines contraintes politiques rigoureuses sur la libéralisation du commerce des produits agricoles et des marchandises, et ces restrictions ne vont pas disparaître de sitôt. Mais ce n'est pas la fin de l'histoire. L'OMC peut contribuer beaucoup plus au bien-être global qu'à la baisse des obstacles au commerce. Il est temps, à présent, de trouver l'équilibre nécessaire entre l'établissement de règles, la libéralisation et les fonctions juridictionnelles et délibératives à l'OMC, à la lumière des réalités politiques, commerciales et de développement du 21ème siècle.

L'initiative prospective, délibérative nécessaire sur l'OMC devrait prendre en compte :

 Les sujets qui relèvent de la juridiction de l'OMC (la question « quoi ? »);

 La contribution des diverses fonctions de l'OMC à différentes fins (la question « comment ? »);

 La nécessité de démontrer la pertinence d'un ensemble plus large de parties prenantes (la question « pour qui ? »).

Ces trois aspects sont liés.

Prenons simplement un exemple d'une importance croissante tant pour les pays en développement que pour les pays industrialisés : le durcissement des contrôles de sécurité pour les containers. Ceux-ci affectent directement les exportateurs de produits manufacturés. Cette question n'a pas été considérée comme importante dans le Cycle de Doha, car il a été estimé qu'elle avait un intérêt limité dans les négociations de l'OMC en raison des tarifs quasi nuls. Au vu des sensibilités associées aux questions de sécurité nationale, la transparence et les fonctions délibératives de l'OMC pourraient être un moyen plus efficace
d'inciter les pays à adopter des mesures de sécurité ayant moins d'effets restrictifs sur les échanges.

Il est important d'identifier de telles initiatives potentielles futures. Elles contribueraient à  rehausser la pertinence de l'OMC pour les parties prenantes existantes, à élargir la gamme de parties prenantes qui s'intéressent de manière positive à la conclusion d'un accord et qui adhèrent aux buts largement convenus de cette organisation multilatérale. C'est exactement à cela que nous devrions consacrer l'année ou les années à venir. Il ne s'agit pas simplement d'étendre le mandat de l'OMC - de toute évidence, l'expérience du Cycle de Doha soulève quelques questions sérieuses sur le point de savoir si l'OMC a un rôle significatif à jouer dans la réglementation des politiques agricoles et de divers secteurs des services. Un examen rigoureux et attentif de l'avantage comparatif de l'OMC dans chacun des domaines majeurs du commerce et de la réglementation actuelle et future n'a été que trop longtemps différé.

L'approche de l'Engagement unique

Durant le Cycle de Doha, les Membres de l'OMC se sont efforcés de combiner une série d'éléments disparates en un seul paquet auquel tous les Membres adhéreraient. A certains égards, cela a été regrettable : l'Engagement a ignoré les autres accords de l'OMC - souvent plus flexibles - qui peuvent promouvoir des buts communs. Les accords dits de masse critique et les accords plurilatéraux pourraient être des alternatives viables à des accords qui exigent de tous les Membres de l'OMC l'adhésion à des disciplines contraignantes. Nous avons un besoin urgent d'une meilleure perception des politiques gouvernementales et des circonstances dans lesquelles de tels accords et arrangements sont plus appropriés qu'un Engagement unique. Ce n'est pas une tâche aisée, mais les accords multilatéraux parsemés d'exceptions pour différentes classes de Membres de l'OMC, caractéristiques du Cycle de Doha, ne sont pas très attrayants non plus. La réflexion pourrait servir en partie à déterminer une formule sur la base de laquelle une OMC à voies multiples, mais toutefois cohérente, pourrait émerger.

Réforme de la politique commerciale : unilatérale, régionale et multilatérale

Les gouvernements peuvent réformer leurs politiques commerciales de manière unilatérale, dans le contexte des accords de libre-échange, et des accords plurilatéraux et multilatéraux de l'OMC. De nombreux pays en développement ont fortement abaissé leurs obstacles tarifaires, de manière indépendante. En outre, la réforme du secteur des services tend à être menée en dehors des accords commerciaux et des dizaines d'accords régionaux ont été négociés au cours de la dernière décennie. La pertinence de l'OMC pour cette dynamique de réforme significative doit être repensée. Jusqu'ici, les relations entre le multilatéralisme et le régionalisme ont fait couler beaucoup d'encre, et l'expérience semble suggérer que les Membres de l'OMC sont peu disposés à accepter des contraintes sur les accords de libre-échange qu'ils négocient.

La transparence et les fonctions délibératives de l'OMC pourraient servir à identifier les dispositions des accords de libre-échange qui restreignent la discrimination dans les échanges mondiaux, qui réduisent la paperasserie pour les négociants et qui favorisent de meilleures pratiques. En effet, l'effort de réflexion pourrait s'inspirer de l'ensemble croissant de connaissances sur la multilatéralisation du régionalisme, terminologie utilisée pour définir cette littérature qui y est associée.3  Pour ce qui est des réformes commerciales unilatérales, il faudrait davantage de réflexion pour mettre au point des incitations à l'intention des Membres de l'OMC afin de les consolider. Dans le passé, certains ont proposé d'accorder du « crédit »  aux pays qui consolident des réformes unilatérales. Ces idées  - et d'autres ayant un objectif similaire - devraient être dépoussiérées et développées davantage.

Traiter de front les réalités politiques 

En raison du caractère réciproque des accords de l'OMC, certains autres détails pratiques devraient être traités de front. Par exemple, les partisans du développement peuvent souhaiter voir prendre forme des initiatives de l'OMC réformant certaines politiques des pays industrialisés, tels que les politiques de soutien à l'agriculture. Toutefois, ceci ne se fera pas tant qu'il n'y aura pas davantage de firmes occidentales disposées à faire campagne en faveur des accords de l'OMC. De même, ceux ayant des intérêts commerciaux au sein de l'OMC doivent prendre conscience du fait que les préoccupations en matière de développement et le caractère multipolaire du système commercial mondial ne vont pas disparaître.

Ce test de contrôle de la réalité peut, pour certains, être difficile à accepter, au départ, mais l'OMC s'est transformé en un système où beaucoup plus de parties peuvent effectivement opposer leur véto au progrès. La réciprocité peut créer des associations étranges, et ces partenaires peuvent bien être nettement divergents, en fonction des circonstances nationales. À terme, l'exercice de réflexion nécessaire devrait jeter les bases d'un  groupe d'appui plus large en faveur des accords commerciaux. 

J'avais soutenu, l'an passé, qu'un certain nombre de facteurs étroitement liés avaient freiné les progrès dans le Cycle de Doha.4  La détérioration de l'économie mondiale après le premier trimestre de 2007 et les incertitudes créées par les prochaines élections présidentielles américaines ont probablement
avivé les esprits, mais n'ont pas, à terme, assoupli ces quatre contraintes.  

 

Le prix de Doha est à présent hors de portée. En fait, les événements récents ont révélé l'ombre de la politique nationale qui plane sur l'OMC, à Beijing et New Delhi, en plus de l'impasse de la politique commerciale à Washington et d'une Union européenne perpétuellement sur la défensive. Le prix de Doha est à présent hors de portée, ce qui rend futile un autre effort de négociation.

Comme Elvis l'a chanté, le manège s'en est allé - mais où ?

Tous les tours sont  terminés

Il se fait tard, et il ne reste plus de prix à gagner

Le manège est fermé et c'est la fin de la journée

Les chevaux s'en vont

Oui, le manège s'en est allé

- Elvis Presley - Le manège s'est est allé  

 

Il ne faut pas laisser l'acrimonie et la discorde - résultat probable de certains cas très sensibles portés devant le règlement des différends de l'OMC - avec un risque consécutif de réaction politique encore plus grande, remplir le vide laissé par l'échec récent des négociations. C'est plutôt le moment, à présent, pour les gouvernements sérieusement attachés au système commercial mondial, de lancer un processus de réflexion général, pragmatique et ouvert sur l'avenir de l'OMC.

Conclusion

Un processus de réflexion qui identifie un  programme de travail pour l'OMC, qui réponde aux nombreux besoins du 21ème siècle ne pourrait guère être pire que le processus dans lequel les Membres de l'OMC se sont engagés, poussés par la crainte et dans la précipitation, il y a sept ans, à Doha.   

 

1 Simon J. Evenett est Professeur de commerce international et de développement économique à l'Université de St. Gall, en Suisse, et Co-directeur d'un Programme CEPR de commerce international et d'économie régionale. Le Rapport de la Commission Warwick, publié en décembre 2007 est un exemple récent de ce type d'initiative indépendante. Le Rapport comprenait une proposition visant une période de réflexion sur l'avenir de l'OMC, et cet article s'appuie sur certaines des idées présentées dans ce Rapport. Cet article avait été initialement publié à www.voxeu.org Les arguments avaient été développés par la suite dans un article intitulé « Reciprocity and the Doha Round Impasse: Lessons for the near term and after ». Plus récemment, ces arguments ont été réactualisés à l'aide d'une présentation vidéo. Les deux documents sont disponibles à : www.evenett.com 

2 Voir : Multilateralism not as dead as Doha, Financial Times, Editorial comment, 30 juillet 2008.

3 Voir : Background on WTO conference "multilateralising regionalism", parrainé et organisé par l'OMC - HEI, Co-organisé par le Centre for Economic Policy Research (CEPR), 10-12 septembre 2007. www.wto.org/english/tratop_e/region_e/conference_sept07_e.htm   

4 Voir : Doha's near death experience at Potsdam: why is reciprocal tariff cutting so hard? Simon Everett, 4 juin  2007 http://voxeu.org/index.php?q=node/317

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