Services et APE : une relation difficile, mais essentielle

26 October 2009

Les négociations des Accords de partenariat économique (APE) visent à favoriser l'intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale dans un cadre ouvert, transparent et prévisible pour les biens et les services. Jusqu'à présent, un APE complet incluant les services a été conclu avec les pays des Caraïbes, tandis que les négociations se poursuivent avec les partenaires d'Afrique et du Pacifique. Les négociations sur la libéralisation des services dans le cadre des APE suscitent beaucoup d'intérêt, notamment de la part de la société civile, et sont souvent le sujet de critiques. Toutefois, l'ampleur des négociations et les conséquences de la libéralisation du commerce des services qui pourrait en découler sont souvent mal comprises. Cet article tente d'examiner les éléments clés de la libéralisation des services dans le contexte des APE et d'expliquer pourquoi les services devraient être considérés comme une priorité par les partenaires ACP de l'UE dans ces négociations.

Pourquoi inclure les services dans les négociations des APE ?

Différentes raisons poussent à l'inclusion des services dans les négociations des APE . Tout d'abord, les services sont aujourd'hui considérés comme la colonne vertébrale de l'économie. En plus d'être une activité économique à part entière, les services soutiennent également la compétitivité de l'agriculture et de l'industrie, dont les rendements dépendent des services (par exemple, les transports, le secteur bancaire, les télécommunications, la comptabilité et la recherche et développement sont tous des éléments essentiels à  la production industrielle et agricole).

De plus, dans la plupart des pays en développement, les services représentent plus de 50 % du PIB.

Compte tenu de la place centrale qu'occupent les services dans la croissance économique et la compétitivité, il est impossible d'envisager des relations commerciales approfondies et exhaustives  sans inclusion des services.

Deuxièmement, la libéralisation des services peut générer de nombreux avantages. En effet, le commerce des services conduit à un échange accru de savoir-faire et de pratiques, notamment quand les prestataires de services étrangers s'installent dans le pays de destination et embauchent des locaux.

La libéralisation des services est également bénéfique pour le consommateur qui se voit offrir du fait d'une compétition accrue un éventail de choix plus large à un coût moins élevé.

En outre, la libéralisation des services stimule le commerce lui-même, car les échanges ne peuvent être efficaces si la distribution, les transports, les télécommunications et le secteur bancaire  ne sont pas compétitifs.  Le rapport 2009 de la CNUCED relatif au développement économique en Afrique souligne avec justesse l'importance de ce secteur. Il indique en effet que « les services sont une importante source de recettes d'exportation pour un grand nombre de pays africains et un facteur de compétitivité ». « Toutefois, le développement d'industries de services exige des ressources financières, humaines et technologiques qui font défaut au niveau local »[1].

Troisièmement, dans ce contexte, les accords commerciaux intégrant les services ont une valeur ajoutée particulière. Ces accords offriront en effet aux pays ACP un accès accru aux marchés européens. Enfin, les accords relatifs aux services, et notamment ceux intégrant des principes réglementaires communs, permettront d'augmenter la certitude et prévisibilité au niveau juridique, qui sont deux facteurs essentiels pour stimuler l'investissement direct à l'étranger.

Le commerce des services : démêler le vrai du faux

De nombreuses choses ont été dites concernant les conséquences de la libéralisation des services prévues dans les accords commerciaux. On dit souvent par exemple que la soi-disante marge de manœuvre politique des gouvernements pour édicter des politiques publiques serait négativement affectée par la libéralisation des services, tout comme la capacité des États souverains à fournir des services publics tels que l'éducation, la santé ou l'accès à l'eau.

Pour répondre à ces préoccupations, il est important de clarifier tout d'abord ce à quoi les pays s'engagent réellement dans un accord commercial couvrant les services. Lorsqu'ils prennent des engagements en matière de services, les pays sont libres de choisir les secteurs spécifiques pour lesquels ils souhaitent libéraliser l'accès au marché et/ou instaurer un traitement national. Ceci est vrai également pour les APE, et bien que ceux-ci soient négociés de manière régionale, les engagements y sont pris de manière individuelle, dans le respect du niveau de développement et des priorités en matière de politique publique de chaque pays.

Ce concept est encore renforcé par l'approche de la « liste positive », qui consiste à inscrire seulement les secteurs qui sont libéralisés dans le cadre d'un accord (dans les fameuses « listes d'engagements ») par chaque pays partie à l'accord. Chaque pays indique dans son « engagement »  le niveau d'accès au marché et de traitement national accordé aux prestataires de services étrangers pour chacun des secteurs qu'il a choisi de libéraliser. Chaque engagement peut donc être proportionnel et refléter la situation spécifique de chaque secteur dans chaque pays.

Par exemple, la libéralisation des services liés au secteur de la construction est traitée différemment par les différents pays des Caraïbes dans le cadre de l'APE UE-CARIFORUM. En effet, la République Dominicaine et la Jamaïque ont pris des engagements de libéralisation pour les services de la construction mais les ont limités aux hôtels de plus de 100 chambres, contribuant ainsi à protéger les petites entreprises locales. Antigua-et-Barbuda a ajouté une condition de co-enteprise, tandis que le Suriname a décidé d'établir une période de transition jusqu'en 2013. Comme le montrent ces exemples, les engagements sont modulables à l'infini.

En outre, la libéralisation du commerce des services ne signifie pas sa déréglementation. En effet, la libéralisation du commerce des services dans le cadre de la négociation des APE est définie de manière étroite et est strictement limitée aux concepts d'accès au marché et de traitement national tels qu'ils sont définis par l'AGCS[2]. Au-delà de ces deux éléments (qui peuvent faire l'objet d'un engagement partiel de la part d'un pays, comme décrit précédemment), chaque partie à un accord sur les services reste libre d'imposer les réglementations nationales qui lui semblent appropriées. Par exemple, un engagement d'accès au marché pour les services de télécommunication crée l'obligation pour le pays en question d'accepter que des prestataires de services étrangers s'installent sur son territoire, dans la limite des conditions définies dans sa liste d'engagements (avec ou sans limitation de capital, avec un nombre limité de licences, etc.). Toutefois, ce même engagement ne créé aucune obligation en ce qui concerne les dispositions relatives à la réglementation propre au pays, telles que le service universel (tant pour son ampleur, sa définition ou son financement) ou les procédures d'attribution des licences.

De la même manière, la libéralisation des services dans le domaine de l'architecture n'empêche pas un pays de définir les conditions professionnelles et les diplômes nécessaires à la prestation d'un tel service sur son territoire. Finalement, il est important de souligner que les subventions et les services "fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental" sont exclus de la libéralisation dans le cadre des APE ; laissant ce domaine des politiques publiques non affecté.  Ainsi, la libéralisation des services constitue un élément considérable et flexible permettant de développer le commerce tout en protégeant la capacité d'un pays à réglementer son marché et à poursuivre les objectifs de politique nationale.

L'investissement : un défi pour les négociations

L'UE a proposé à ses partenaires ACP d'étendre les négociations à l'investissement, dans la mesure où celui-ci est lié à l'établissement d'une activité économique. L'établissement de la présence commerciale est déjà couvert par le mode 3 de l'AGCS, qui concerne la prestation de services impliquant l'établissement du prestataire de service dans le pays où les services sont fournis (exemple d'une banque qui établit une filiale dans un pays étranger). Sur cette base, l'UE propose d'étendre ce concept aux secteurs autres que les services (comme l'industrie, l'agriculture, la foresterie, etc.) afin de prendre en compte dans l'APE l'établissement de la présence commerciale pour ces activités économiques. En effet, si un accord sur les services peut inclure les services annexes à l'industrie, pourquoi ne pas inclure l'établissement d'activités industrielles ?

La proposition de l'UE se concentre sur les « investissements productifs » (ou investissement direct à l'étranger) liés à la préservation ou à la création d'une activité de l'économie réelle ; les investissements de portefeuille sont donc exclus. Dans le cadre proposé, les engagements en matière d'investissement seraient soumis aux conditions expliquées précédemment et applicables aux services. Ceci permettrait donc d'injecter la flexibilité nécessaire aux engagements en matière d'investissement dans les secteurs autres que les services.

Bien que cette question attire beaucoup l'attention et qu'elle ait été retirée de l'agenda multilatéral, l'approche proposée par l'UE intègre une forte composante « développement ». L'inclusion à la fois du secteur des services et des secteurs autres que les services sous le terme «établissement » constitue probablement l'outil le plus à même de contribuer au développement. En effet, la création d'un environnement ouvert, transparent et capable de fournir une climat juridique prévisible permet de réduire le risque actuellement perçu par les investisseurs encore inquiets d'investir dans de nombreuses économies ACP. Favoriser un tel environnement permettrait de stimuler la confiance des investisseurs et donc d'augmenter les flux d'investissements, tant Nord-Sud que Sud-Sud.

L'intégration régionale comme pré-condition nécessaire ?

L'intégration régionale est extrêmement importante pour le développement de l'Afrique, ce qui explique pourquoi les APE visent à renforcer les initiatives en faveur de l'intégration régionale dans les pays ACP. Dans le domaine des services, les engagements en matière de libéralisation inclus dans un accord sur le commerce et le développement peuvent contribuer à l'intégration régionale. En effet, l'UE a proposé que les engagements pris par les pays ACP en matière de service vis-à-vis de l'UE soient également pris vis-à-vis de leurs partenaires régionaux. Il est essentiel de renforcer l'offre de services entre pays voisins dans des secteurs clés tels que les transports, notamment pour les pays privés d'accès à la mer. Parallèlement, la préexistence d'un marché régional des services complètement intégré n'est pas nécessaire pour entamer ou poursuivre des négociations avec l'UE, les engagements étant pris de manière individuelle pour chaque pays, et ne devrait donc pas constituer un obstacle ou une barrière pour entrer dans ces négociations. Plutôt que de constituer un obstacle à l'intégration régionale, les APE peuvent en être le tremplin et ne devraient donc pas être reportés à l'achèvement des processus d'intégration régionale dans les pays ACP.

Conclusion

La libéralisation des services ainsi qu'un environnement plus propice à l'investissement peuvent grandement contribuer au développement. Nous ne devrions pas laisser méprise ou malentendu empêcher un accord couvrant les services. Loin de chercher à réduire la marge de manœuvre et autonomie politique des Etats ACP, l'approche de l'UE est flexible et permet une libéralisation des services adaptée aux besoins de chaque pays et aux objectifs de leurs politiques nationales, stimulant ainsi les efforts de réforme au niveau national et le processus d'intégration régionale entre les partenaires régionaux des pays ACP.

Fabien Gehl travaille à la Direction générale du commerce extérieur de la Commission Européenne et est en charge de la coordination des négociations APE sur les services. Les opinions exprimées dans cet article n'engagent que la responsabilité de l'auteur.

[1] "Le développement économique en Afrique : renforcer l'intégration économique et régionale pour le développement de l'Afrique", CNUCED, 2009.

[2] Voir les articles XVI et XVII de l'AGCS.

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