À l’heure des chaînes de valeur mondiales, quels cadres de gouvernance pour les échanges commerciaux ?

29 July 2016

À l’heure des chaînes de valeur mondiales, quels cadres de gouvernance pour les échanges commerciaux ?

 

Nous vivons aujourd’hui dans une économie mondialisée interconnectée, propulsée et tirée par les flux d’investissement. Les chaînes de valeur mondiales (CVM) font intervenir un large éventail d’acteurs et d’organisations et relèvent d’une grande variété de disciplines commerciales et d’investissement. C’est cette complexité des CVM que doivent confronter les responsables politiques. Il est donc essentiel de contribuer à une meilleure compréhension des répercussions que peuvent avoir les CVM sur le développement durable et la gouvernance internationale. C’est dans cet esprit que le Groupe d’experts E15 sur les Chaînes de valeur mondiales, réuni par l’ICTSD et le Forum économique mondial en partenariat avec la Banque interaméricaine de développement, a étudié les défis et les opportunités que l’expansion et la consolidation des CVM ont créés au niveau de la gouvernance du commerce mondial et du développement économique. Ce dialogue d’experts a abouti à un ensemble d’options stratégiques novatrices qui sont présentées dans cet article.
 

De nouveaux défis

Les chaînes de valeur mondiales (CVM) sont nées de la confluence des réformes des politiques commerciales, de la baisse des coûts de transport et de la révolution informatique qui a donné aux entreprises les moyens de coordonner leurs besoins de production à l’échelle internationale. Les CVM, qui résultent souvent des décisions d’investissement de sociétés multinationales, relient en général un ensemble d’entreprises situées dans des pays différents et regroupées au sein d’une ligne de production composée de liens en amont et en aval. Si les CVM permettent aux entreprises de se concentrer sur des tâches spécifiques, elles augmentent parallèlement leur interdépendance. Par ailleurs, les CVM ne sont pas uniformes en termes de gouvernance ou d’incitations. Les conséquences de l’appartenance (ou de la non appartenance) à une chaîne de valeur seront fonction de sa nature et de sa structure.

Grâce à la fragmentation internationale de la production, les pays en développement ne sont plus tenus d’acquérir des compétences dans chacun des aspects d’un bien particulier. En outre, l’intégration à une CVM s’accompagne fréquemment d’une recrudescence des investissements directs étrangers (IDE) et de retombées bénéfiques pour l’économie locale en termes de compétences et de savoir-faire. Mais ces opportunités entraînent de nouveaux défis.

En premier lieu, on observe que la plupart des réseaux de production ont une orientation régionale qui privilégie trois régions : l’Amérique du Nord, l’Europe et l’Asie orientale. C’est problématique pour les pays en développement éloignés de ces pôles industriels. En deuxième lieu, la politique commerciale joue un rôle important dans la concrétisation des CVM, notamment par l’intermédiaire des accords commerciaux préférentiels. Troisièmement, pour le gouvernement d’un pays en développement qui s’efforce de maximiser les avantages de sa participation aux CVM, il est primordial de tenter de s’adjuger une part plus importante de la valeur ajoutée en progressant vers le haut de la chaîne. D’où les recommandations exhortant à fusionner les politiques horizontales et les politiques industrielles ciblées, afin de remédier aux échecs du marché et augmenter les bénéfices en termes de développement durable retirés des IDE et de l’appartenance aux CVM.

Des observations précédentes et de l’expérience récente des économies en développement et émergentes, on peut formuler deux recommandations en termes de politique. Tout d’abord, l’intégration et la modernisation industrielle d’un pays à l’intérieur des CVM dépendent considérablement des réformes de sa politique nationale, ces réformes devant s’extraire d’une définition étroite des instruments de politique commerciale. Elles devront prendre en compte des éléments tels que la qualité des institutions, l’infrastructure générale, la formation du capital humain et les motivations offertes aux investisseurs et aux entreprises opérant dans l’économie locale. Les pays qui souhaitent faire de la « technologie des CVM » un élément moteur de leur développement devront libérer les importations, minimiser les frictions commerciales et améliorer la connectivité. Il est également essentiel qu’ils renforcent leurs capacités d’absorption pour dériver des avantages dynamiques à partir de l’IDE capté. En deuxième lieu, l’économie mondialisée s’accompagne de débordements (spillovers) internationaux imputables aux politiques nationales ou à l’exploitation des chaînes de valeurs elles-mêmes. Ces débordements peuvent comprendre un abus de leur position par les entreprises dominant un marché. Ou ils peuvent résulter de la concurrence entre les différents dispositifs d’incitations mis en place pour attirer l’IDE.

De l’avis d’un grand nombre d’analystes, beaucoup d’accords commerciaux n’ont pas été dotés d’une structure normative assez robuste pour encadrer des réseaux de production fragmentés de manière optimale. Les règles de l’OMC continuent de fonctionner en vase clos. Une démarche plus intégrée, appliquant les nouvelles disciplines dans différents domaines (transparence, standards, concurrence, achats, investissement), pour les biens comme pour les services, peut présenter une nouvelle approche de la gouvernance commerciale, plus alignée sur l’univers interconnecté de la production et du commerce.

En outre, l’absence d’un ensemble cohérent de disciplines multilatérales pour l’investissement constitue une carence de plus en plus évidente du système international. Il manque également d’autres disciplines horizontales, et notamment en ce qui concerne le mouvement des personnes et les politiques sur la concurrence. Parallèlement, on observe l’introduction d’initiatives majeures, de nature multilatérale, susceptibles d’avoir des impacts significatifs sur le développement des CVM. Ces initiatives comprennent la négociation de l’Accord sur le commerce des services et des dispositifs méga-régionaux novateurs, tels que le Partenariat transpacifique et le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement.
 

Les options possibles

C’est dans ce contexte que sont présentées ci-dessous plusieurs options de politiques qui permettraient d’améliorer la gouvernance des échanges commerciaux à l’égard des chaînes de valeur mondiales. Le premier groupe de recommandations concerne la conception de politiques nationales favorisant l’intégration dans les CVM et la modernisation en leur sein. Elles ont pour objectif d’améliorer la compréhension du fonctionnement des CVM, de soutenir le dialogue et de renforcer les capacités des gouvernements. Le deuxième groupe d’options envisage les étapes possibles pour incorporer la prise en compte des CVM dans l’ordre du jour des futures négociations commerciales.

Favoriser des politiques nationales facilitant l’insertion et la modernisation au sein des CVM

Il est nécessaire de poursuivre le développement et l’amélioration des outils de connaissance pour assurer une compréhension plus empirique et plus élaborée du fonctionnement des CVM dans le commerce international. Les indicateurs des échanges en valeur ajoutée (ÉVA) devraient être élargis et pourraient servir de base à une collaboration plus étroite entre l’OCDE et l’OMC, les organisations internationales et les banques développement pour analyser l’impact des CVM sur l’évolution des flux commerciaux et d’investissement.

On pourrait créer une « Plate-forme de développement des chaînes de valeur mondiales », indépendante et neutre, conçue comme un centre d’échanges sur l’importance des CVM pour les échanges commerciaux et le développement, et qui servirait de forum pour un dialogue sur les politiques. Une telle plate-forme pourrait répondre à quatre fonctions : elle servirait de portail à la recherche sur les conséquences des CVM sur le développement ; elle communiquerait aux décideurs des informations sur le fonctionnement des CVM ; elle identifierait les barrières auxquelles font face les entreprises dans les pays en développement ; et elle établirait un réseau planétaire d’experts des CVM dans un contexte de développement.

Des « conseils de chaîne d’approvisionnement » spécifiques pourraient être instaurés pour analyser les chaînes logistiques en place dans des secteurs spécifiques. Ces conseils, constitués d’entreprises privées, de responsables commerciaux et d’autorités réglementaires seraient responsables de deux tâches principales : effectuer des études de cartographie de certains réseaux de production spécifiques, et définir la structure de gouvernance et les contraintes réglementaires.

À partir des propositions précédentes, on pourrait alors programmer régulièrement un « Sommet des CVM » réunissant des représentants de l’État et du secteur privé pour échanger leurs expériences et communiquer l’analyse générée par la Plate-forme de développement des CVM et les conseils de chaîne d’approvisionnement.

Vers une incorporation des CVM dans l’ordre du jour des négociations commerciales futures

Un programme de travail horizontal sur les CVM pourrait être créé à l’intérieur de l’OMC pour explorer les domaines dans lesquels les disciplines commerciales pourraient faire l’objet d’ajustements ou d’expansions. Cela permettrait de réorienter les discussions de l’OMC vers l’ensemble des problèmes systémiques imputables à la gouvernance commerciale qui caractérisent l’opération des chaînes logistiques.

Autre recommandation : explorer la pertinence de nouveaux mécanismes coopératifs internationaux pour remédier aux externalités et conséquences potentiellement négatives résultant d’actions unilatérales et de politiques nationales adoptées pour appuyer l’intégration dans les CVM.

En dernier lieu, les négociations commerciales futures devraient adopter une approche prenant en compte les CVM et intégrant les biens, les services et les investissements en groupes spécifiques d’activités productives associées à un secteur ou à une chaîne de valeur en particulier. Les changements de paradigme qu’ont subi le commerce mondial et les investissements internationaux du fait des CVM et de l’interconnexion des économies à l’échelle planétaire devront être reflétés par l’adoption d’une approche holistique pour l’élaboration des futures règles en la matière.
 

Priorités et étapes suivantes

Les options du premier groupe ne nécessitent aucun changement institutionnel au niveau de l’OMC ou d’autres accords commerciaux, mais elles contribueraient à l’échange d’idées de manière structurée. Les options du deuxième groupe, en préconisant l’élaboration d’un ordre du jour tenant compte des chaînes logistiques, supposent des modifications du fonctionnement actuel des forums de négociation, ou de la façon dont les négociations sont entreprises. De nature plus systémique, ces options pourraient être mises en œuvre sur un horizon temporel plus long.

Les options à court terme

L’élaboration et l’amélioration des outils de connaissance supposeraient un engagement d’organismes tels que l’OMC, l’OCDE, la CNUCED, l’ITC, la Banque mondiale et les banques régionales de développement, de manière à élargir la base de données ÉVA, travailler avec les autorités nationales pour élaborer des données intrants–extrants, et produire des rapports réguliers sur le fonctionnement des CVM. Un grand nombre de ces organisations ont déjà incorporé la question des CVM parmi leurs axes prioritaires de recherche. En janvier 2016, l’OMC a publié de nouveaux profils statistiques au sujet des CVM pour 61 économies, qui réunissent un ensemble d’indicateurs sur les échanges commerciaux enregistrés à l’intérieur des CVM.

La création d’une « Plate-forme de développement des CVM » est plus ambitieuse et devrait être confiée à un consortium d’institutions de recherche politique ou d’organisations intergouvernementales (ou une collaboration de ces deux types d’organisations). Cette recommandation est désormais mise en application avec l’établissement d’un nouveau Centre de recherche sur les chaînes de valeur mondiales créé par le gouvernement chinois, à Beijing, et dont les activités ont démarré début 2016. De nombreuses organisations et universités internationales ont décidé de s’associer à cette initiative, ce qui permettra certainement d’améliorer la compréhension des conséquences des CVM sur le développement.

Les options à moyen terme

Les « conseils de chaîne d’approvisionnement » pourraient être dirigés par des analystes commerciaux, mais ils devraient se composer principalement d’entreprises privées dont la contribution et les perspectives commerciales seraient essentielles pour cartographier le fonctionnement des réseaux existant dans un secteur particulier. Un consortium d’organisations intergouvernementales pourrait établir et réunir le « Sommet des CVM ». Ce sommet pourrait obtenir la participation et le soutien du secteur privé.

En ce qui concerne les options du deuxième groupe, la première étape consistant à adopter un ordre du jour tenant compte des CVM pour les négociations commerciales futures devrait comporter une discussion systémique et systématique, au sein de l’OMC, des conséquences des CVM sur la gouvernance du commerce international, au moyen de la création d’un programme de travail sur les chaînes de valeur et le développement. Cette initiative devrait être lancée de l’intérieur, et par un groupe de membres de l’OMC y ayant intérêt.

Les options à long terme

Les options relatives à de nouveaux mécanismes de coopération internationale et à l’adoption d’une approche axée sur les CVM dans le cadre des négociations internationales sont plus ambitieuses et nécessiteraient un consensus général de la part des membres de l’OMC. Étant donné la diversité des perspectives, il est peut-être possible d’adopter une démarche plurilatérale. Certains pays pourraient également décider d’utiliser des accords préférentiels comme terrains d’essai pour de nouvelles disciplines. Les accords commerciaux méga-régionaux actuellement en cours de négociation ou déjà conclus (le Partenariat transpacifique, le Partenariat transatlantique de commerce de d’investissement et le Partenariat économique intégral régional) ont tous incorporé le fonctionnement des CVM dans leurs objectifs lors de la définition des disciplines commerciales concernées.


Auteure : Sherry Stephenson, chercheuse,Centre international pour le commerce et le développement durable (ICTSD).

This article is published under
29 July 2016
Quelle stratégie le Nigéria pourrait-il adopter pour tirer parti de ses énormes ressources agricoles grâce à l’élaboration et au déploiement d’instruments efficaces de politique commerciale ? Les...
Share: 
29 July 2016
Au moment où les pays africains déploient des efforts considérables pour faciliter les échanges commerciaux, quelles sont les leçons à tirer de la prestation de services publics dans d’autres...
Share: