APE: quels gains pour l’Afrique et que peut-elle perdre ?

28 April 2015

Après douze longues années de laborieuses négociations, le régime commercial non-réciproque vieux de 50 ans entre l’Europe et ses partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique a pris fin le 1er octobre 2014. Le régime commercial non-préférentiel, prévu par les Accords successifs de Yaoundé, Lomé et Cotonou, est en effet arrivé à terme en 2007, à l’expiration de la seconde dérogation accordée par l’Organisation mondiale du commerce, qui avait autorisé l’UE à faire une discrimination entre ses partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et le reste des pays en développement.

En prévision, les pays ACP ont dû pour la première fois négocier des accords réciproques, bien qu’asymétriques, avec un partenaire commercial majeur – et développé – en dépit du fait que leurs propres agendas d’intégration régionale étaient toujours en gestation. C’est ainsi que sont nés les Accords de partenariat économique (APE).
  

APE : une route longue et sinueuse …

Les objectifs des APE étaient ambitieux. En premier lieu, les APE devaient être des outils de développement. Négociés au niveau régional, ils étaient censés contribuer à édifier des marchés régionaux robustes, doper le commerce et l’investissement, faciliter l’intégration des économies ACP dans l’économie mondiale et stimuler des réformes économiques plus profondes. En second lieu, ils étaient supposés garantir aux biens ACP un accès immédiat, complet et d’une durée indéterminée au marché de l’UE, ainsi qu’ouvrir le marché des services. Ils visaient également, à terme, à assurer aux fournisseurs de biens et services européens un accès significatif aux marchés africains. On s’attendait enfin à ce que tout ceci crée une nouvelle impulsion dans les relations ACP-UE, avec l’abandon du paradigme de l’aide en faveur de celui basé sur un modèle d’affaires. Cependant, le processus s’est avéré beaucoup plus difficile que prévu et avec le temps, les niveaux d’ambition ont chuté.

Initialement, la plupart des partenaires d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, en particulier les pays les moins avancés, avaient tourné le dos à l’offre car ils ne voyaient pas ce qu’ils gagneraient de plus que ce qui leur était déjà acquis. L’Europe leur fournissait déjà, depuis 2001, un plein accès à ses marchés. Ils éprouvaient un ressentiment certain quant aux efforts substantiels exigés d’eux pour ouvrir leurs marchés à l’Europe, redoutant une perte de recettes fiscales provenant des droits d’importation, une concurrence déloyale de l’agriculture européenne subventionnée et une éviction des petites entreprises d’un secteur manufacturier déjà faible en raison de la concurrence des produits européens.

En dépit de ceci, les pays en développement ACP craignaient toutefois que l’absence d’accord avec l’UE n’aggrave leur situation, car ils perdraient leurs préférences au titre de l’accord de Cotonou et se retrouveraient en concurrence avec tous les autres pays en développement. Mais les résultats furent décevants. À la fin de 2007, sur les 76 pays ACP qui participaient aux négociations, seuls 36 avaient conclu des APE avec l’UE. Fin 2014, ce nombre s’élevait à 49. Au total, 27 pays se sont retirés, 15 en Afrique, 12 dans le Pacifique. Le champ d’application des accords a été réduit au commerce de marchandises (outre l’APE des Caraïbes), malgré un engagement à continuer de négocier sur les services dans l’avenir. Le chapitre développement n’a pas répondu aux attentes, à l’exception de l’Afrique de l’Ouest, qui a négocié un paquet développement pour financer les besoins de mise en œuvre.

Décryptage des APE : Que contiennent-ils ?

Les APE ont élargi la couverture des échanges pour les produits ACP, par rapport aux préférences commerciales unilatérales antérieures. Au titre du régime unilatéral, 97 pourcent des produits ACP entraient dans le marché de l’UE à des conditions préférentielles. Dans le cadre des APE, le marché européen a été totalement libéralisé à compter du 1er janvier 2008. Si les règles d’origine se sont améliorées de manière assez substantielle par rapport au régime antérieur, les dispositions relatives au cumul varient sensiblement selon les régions, certaines régions ayant plus de possibilités que d’autres. La question de la coopération administrative douanière n’a toujours pas été réglée, ce qui veut dire qu’au cours des 12 dernières années, les pays ACP n’ont pas été en mesure de s’approvisionner en intrants régionaux ou de se servir des APE pour promouvoir le développement de chaînes de valeur régionales pour l’exportation vers l’UE.

La libéralisation n’a pas été immédiate et les droits de douane seront éliminés progressivement sur 25 ans au maximum, sur 75 pourcent des produits au minimum, selon les régions. Dans la plupart des cas, les produits agricoles sont restés sensibles et ne feront donc pas l’objet de libéralisation. Le tableau ci-dessous résume les engagements de libéralisation dans toutes les régions APE.


Les accords contiennent un certain degré de flexibilité qui permet aux pays de mener leurs réformes de transformation économique, y compris en ayant recours à des politiques industrielles visant la diversification de leur base économique. Par exemple, si les accords régulent les restrictions à l’exportation, les pays peuvent toujours y recourir dans des circonstances spécifiques. Les APE n’ont pas de règles plus strictes que l’OMC sur les autres questions liées au commerce, ce qui veut dire que la plupart des PMA jouissent du même degré de flexibilité que dans le cadre de l’OMC. En outre, les produits européens pourront avoir accès aux marchés des signataires à l’entrée en vigueur de ces accords.

Concernant le développement, la seule région qui a négocié un paquet développement complet est la CEDEAO, avec au moins 6,5 milliards d’euros qui seront mis à disposition pour la période 2015-2019. Le Programme APE pour le développement (PAPED) de l’Afrique de l’Ouest devrait permettre de relever les défis potentiels liés à la mise en œuvre des APE. Le soutien se concentrera sur le commerce, l’agriculture, les infrastructures, l’énergie et le renforcement des capacités pour le développement de la société civile.  

Les APE sont-ils adaptés à l’évolution du régime commercial ?

En dépit de l’ambition déclarée initialement, la plupart des APE, à l’exception de celui du CARIFORUM, restent des accords partiels étroitement axés sur le commerce des marchandises. Le commerce des services n’est pas couvert et aucunes mesures audacieuses n’ont été prises pour élaborer des règles sur d’autres questions liées au commerce telles que l’investissement, la concurrence et la protection des données.

Bien sûr, de nombreux pays en développement, en particulier des PMA, ne sont peut-être pas prêts, institutionnellement ou en termes de capacités, à adopter des règles ambitieuses qui vont plus loin que celles couvertes par l’OMC, ou même à s’aventurer dans des domaines non couverts par l’OMC. Cependant, les marchés internationaux devenant de plus en plus intégrés et étroitement liés, et en raison de l’espoir faible de voir des progrès significatifs à l’OMC, les grandes nations commerciales s’orientent vers le bilatéral et le plurilatéral pour améliorer leurs cadres réglementaires et les adapter aux besoins d’un environnement commercial en pleine évolution. C’est notamment le cas de l’UE, du Japon, de l’Inde et de la Chine. Trois grands accords commerciaux méga-régionaux sont en cours de négociation: le Partenariat transpacifique (TPP), le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) et le Partenariat économique global régional (RCEP). S’ils sont menés à terme avec succès, ces accords devraient avoir des incidences significatives pour l’environnement réglementaire.

S’il est conclu, un accord tel que le Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP) entraînera nécessairement une érosion des préférences pour les pays ACP, mais ceci n’est pas le défi majeur. Les droits de douane appliqués entre les pays ACP et ces deux grandes économies sont déjà faibles et les économies ACP ne sont ni des concurrents directs des États-Unis sur le marché de l’UE, ni des concurrents directs de l’UE sur le marché états-unien. Toutefois, pour ce qui est des règles, on s’attend à ce que le TTIP adapte les règles actuelles en matière de commerce et d’investissement aux exigences du nouvel environnement des affaires. En bref, de nouvelles règles et normes plus élevées seront très certainement élaborées. Alors que les règles peuvent être multilatéralisées à un stade ultérieur, les normes sont parfois adoptées dans des politiques internes qui s’appliquent à tous les pays une fois qu’elles sont en place.

On peut donc s’attendre à ce que la concurrence sur les marchés se joue à travers la convergence de normes visant à réduire le coût de production. C’est là que, dans leur stade actuel, les APE semblent tristement pales. S’il est vrai que les paniers de biens commercés par l’UE et les États-Unis sont hautement sophistiqués, les APE ne répondent à cet égard pas à l’objectif déclaré d’aider les économies ACP à s’intégrer dans l’économie mondiale, car ils restent des accords de libre-échange traditionnels axés sur l’élimination des droits de douane, plutôt que sur la sophistication des marchés.      

Conclusions

S’il est conclu avec succès, le TTIP (comme d’autres accords méga-régionaux) établira de nouvelles références pour le système commercial mondial. Le calendrier et les résultats sont pour le moment inconnus, mais l’heure n’est plus à la complaisance. Il paraît clair que pour les pays ACP, une vraie réponse stratégique ne peut pas consister à ne rien faire ou être attentiste. De même, la stratégie du rejet n’est guère utile, car des accords méga-commerciaux tels que le TTIP seront certainement conclus et les pays tiers ne peuvent pas faire grand-chose à cet égard. Enfin, le repli vers le protectionnisme peut accentuer la marginalisation des pays ACP parce que l’isolement affaiblit davantage la capacité des Etats à se transformer. 

Il est donc temps, pour les décideurs des pays ACP, d’élaborer de nouvelles réponses stratégiques en prenant des mesures audacieuses dans leur propre agenda commercial intra-régional afin d’atténuer ‘l’effet tsunami’ des méga-accords commerciaux. De plus, il pourrait être judicieux de forger des alliances stratégiques avec d’autres pays non-participants, pour prendre l’initiative à l’OMC en abordant certaines des questions qui pourraient affecter le système commercial mondial quand ces méga-accords seront conclus. 

 
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