Comment le commerce peut-il aider l’Afrique à réaliser les Objectifs de développement durable ?

22 March 2018

En plus de ses effets sur les revenus, le commerce peut avoir un impact significatif sur les prix, les quantités et la qualité des produits disponibles sur les marchés. Comment les pays africains peuvent-ils se servir de la politique commerciale pour améliorer l’accès de leur population aux produits sont importants en termes de développement durable ?

Dans le cadre des Objectifs de développement durable (ODD) des Nations unies, les pays développés comme les pays en développement se sont engagés à mettre en œuvre un ambitieux programme visant des progrès substantiels sur l’éventail complet des enjeux de développement. À juste titre, ils ne comprennent pas d’objectif commercial : le commerce est un moyen, et non une fin en lui-même. Mais il est reconnu comme un important « moyen de mise en œuvre », bien que les travaux ultérieurs sur les cibles et les indicateurs laissent beaucoup à désirer du point de vue des économistes du commerce.

Commerce et développement : une approche alternative

L’argument habituel sur lequel se sont longtemps focalisés les économistes qui étudient le lien entre commerce et développement suit la logique des revenus. L’ouverture commerciale favorise la spécialisation en fonction des avantages comparatifs et encourage les gains de productivité au niveau de l’ensemble de l’économie. Dans la mesure où ces gains se traduisent par une augmentation des revenus, ils apportent aux pays concernés les moyens nécessaires pour progresser sur d’autres aspects du développement, tels que la santé ou l’éducation.

La littérature qui établit le rapport entre commerce et croissance des revenus est toutefois extrêmement controversée. Globalement, la plupart des économistes du commerce sont d’accord pour affirmer que l’ouverture est une condition nécessaire, mais non suffisante, pour stimuler le développement. Mais dans d’autres domaines, certains spécialistes du développement doutent même de ce postulat.

C’est la raison pour laquelle, dans un nouveau livre consacré au commerce et aux ODD, Ben Shepherd et moi-même avons décidé de nous pencher sur les liens entre commerce et développement qui ne concernent pas les revenus[1]. En d’autres termes, nous cherchons à identifier les situations dans lesquelles le commerce contribue à réduire le prix et à accroître la disponibilité de produits ou services qui sont importants dans une perspective de développement durable. Le livre rassemble un groupe d’experts réputés sur les questions de commerce pour évoquer de quelles manières une bonne politique commerciale, qui encourage une allocation efficace des ressources, peut également s’avérer une bonne politique de développement. Alors que les pays africains s’intègrent davantage à l’économie mondiale, cette analyse alternative des liens entre commerce et développement est importante. Elle montre en effet qu’en plus de favoriser la croissance des revenus et le changement structurel, le commerce peut également avoir d’importantes retombées positives en termes de développement dans plusieurs autres domaines.

Le commerce est bon pour la santé                 

Un aspect qui mérite une attention particulière est celui de la santé. Le commerce des produits de santé a augmenté au fil du temps, mais l’Afrique reste marginalisée (figure 1). Il est intéressant de noter que cette marginalisation persiste alors même que les droits de douane appliqués par les pays africains sur les produits de santé ont fortement baissé, ne représentant en moyenne aujourd’hui qu’un faible pourcentage de la valeur des produits. Cette moyenne cache toutefois d’importantes disparités. En examinant les chiffres plus en détail, on observe que certains pays imposent des taux élevés de protection tarifaire sur certains produits de santé. Par exemple, 54 pays ont des droits de douane supérieurs à 10 pourcent sur les caméras d’examen médical ou chirurgical, tandis que 30 ont des droits de douane supérieurs à 10 pourcent sur les gants chirurgicaux. Bien que de nombreux pays appliquent des droits de douane faibles ou nuls sur les produits pharmaceutiques importés, ce n’est pas toujours le cas. En Afrique, par exemple, Djibouti applique un taux de 11 pourcent.
 

Figure 1: Commerce des produits de santé par région (2002-2014, en milliards US$)

 

Source: Helble and Shepherd (2017)
 

Traditionnellement, beaucoup de pays justifient les taux de protection élevés comme un moyen de promouvoir des industries locales naissantes ou comme un impôt « pour les pauvres » sur les produits de luxe importés. Ces deux justifications sont difficiles à défendre dans le cas des produits de santé. En premier lieu, beaucoup de pays n’ont pas ou peu de capacités de production locales en matière de produits de santé, et plus particulièrement de produits technologiquement sophistiqués, tels que les caméras spécialisées ou les produits pharmaceutiques. Deuxièmement, du point de vue du développement, il semble déplacé de classer les produits de santé comme des produits « de luxe » devant être taxés. Il s’agit de produits vitaux, qui devraient être disponibles aussi largement que possible et au prix le plus bas. Il y a donc manifestement des efforts à faire, notamment dans les pays africains, pour libéraliser les régimes commerciaux en ce qui concerne certains produits de santé. On pourrait s’attendre à ce que ces réformes conduisent à des gains concrets en termes de santé publique sur le plan domestique, ce qui constitue un aspect essentiel du programme des ODD.

Bien entendu, les droits de douane ne sont pas la seule politique qui compte en matière de  commerce ou de santé. Les mesures non tarifaires jouent également un rôle important. Dans certains cas, les réglementations qui affectent le commerce des produits de santé sont absolument nécessaires et appropriées, pour protéger par exemple les consommateurs et garantir un certain niveau de qualité. Mais dans d’autres cas, les obstacles plus généraux à l’intégration commerciale ont des implications particulières en matière de santé. Par exemple, les problèmes de facilitation des échanges, qui augmentent de façon parfois importante les délais de passage aux frontières, affectent des produits tels que les vaccins ou certains produits pharmaceutiques, qui ont besoin d’être conservés dans des environnements contrôlés et d’être acheminés rapidement vers leurs utilisateurs finaux. La figure 2 montre qu’il existe une forte corrélation entre la performance logistique, qui représente un indicateur global de facilitation des échanges, et les taux de vaccination dans le monde. Au-delà de ces chiffres, un modèle économétrique montre que ce rapport reste significatif y compris après neutralisation de facteurs tels que le revenu par habitant, le montant des dépenses de santé ou l’efficacité des pouvoirs publics. Là aussi, les progrès en matière de commerce peuvent contribuer à améliorer la disponibilité et à réduire le coût de produits de santé essentiels.
 

Figure 2: Corrélation entre performance logistique et taux de vaccination DTP

 

Source: Helble et Shepherd (2017)
 

Le commerce et l’autonomisation des femmes

Fondamentalement, le développement consiste à permettre à tout un chacun de réaliser pleinement son potentiel. Des mesures spéciales sont toutefois clairement nécessaires pour encourager l’autonomisation de populations historiquement marginalisées, comme par exemple les femmes. Celles-ci interagissent de différentes manières avec l’économie internationale, que ce soit en tant que consommatrices, en tant que travailleuses ou en tant que cheffes d’entreprise. Quelle peut être la contribution du commerce international à l’autonomisation des femmes en Afrique ?

Comme nous l’avons fait pour les produits de santé, nous pouvons une nouvelle fois examiner de quelle manière les politiques du commerce affectent les consommatrices. Il existe relativement peu de données sur les différences de comportement de consommation entre hommes et femmes en Afrique, ou dans la plupart des autres régions du monde en développement – le besoin de données supplémentaires de meilleure qualité est flagrant dans ce domaine. Pour les professionnels du développement, il est toutefois bien connu que par rapport aux hommes, les femmes consacrent une part relativement plus importante de leurs revenus aux produits de première nécessité, dont notamment les produits alimentaires. La figure 3 montre néanmoins que les droits de douane sur les produits agricoles sont beaucoup plus élevés que sur les produits non agricoles, avec un écart proche de 50 pourcent en Afrique. En combinant cette information aux différences de comportement de consommation, on voit que dans cet exemple, le poids de la politique commerciale pèse beaucoup plus lourdement sur les femmes. Une approche plus libérale leur permettrait de se procurer plus facilement des denrées alimentaires, ce qui favoriserait non seulement leur autonomisation, mais s’accompagnerait également d’avantages connexes en termes de développement dans des domaines tels que la santé, l’alimentation ou l’éducation. La libéralisation des politiques commerciales agricoles en Afrique n’est bien entendu pas chose aisée, car les politiques commerciales « activistes » ont tendance à redistribuer le pouvoir d’achat des consommateurs, et notamment des femmes, vers les agriculteurs, qui pour beaucoup sont pauvres. Elle doit par conséquent s’aborder avec prudence, en examinant tous ses aspects. Mais dans une optique de genre, il existe probablement des réformes possibles pour améliorer à la fois l’efficacité de l’allocation des ressources et la maîtrise qu’ont les femmes de leur vie économique.
 

Figure 3: Droits de douane sur les produits agricoles et les produits non agricoles, par région

 

Source: Shepherd and Stone (2017)
  

Pour faire ressortir ce point encore plus clairement, nous pouvons considérer une sous-catégorie de produits essentiellement consommés par les femmes : les produits sanitaires. Les pays d’Afrique subsaharienne appliquaient des droits de douane moyens de 15 pourcent sur ces produits en 2016, ce qui est supérieur de près de 50 pourcent aux droits de douane moyens sur les produits non agricoles. Au niveau national, l’Angola et la République centrafricaine appliquaient des droits de douane presque deux fois plus élevés, alors que leur capacités manufacturières intérieures sont probablement très limitées, voire inexistantes, pour ces produits. De façon encore plus manifeste que dans le cas de l’agriculture, ces mesures de politique commerciale redistribuent non seulement les revenus au détriment des femmes, mais les handicapent également sur le plan économique et social. Il est certainement possible de mettre en place des politiques capables à la fois de stimuler le commerce et d’améliorer le pouvoir d’achat des femmes, ce qui permettrait de faire avancer l’objectif d’égalité entre les sexes dans le cadre des ODD.

Recommandations stratégiques

Nous venons d’évoquer deux domaines dans lesquels le commerce pourrait contribuer à la mise en œuvre des ODD grâce à des mécanismes non traditionnels. Il en existe bien d’autres, allant de l’éducation à l’accès à l’eau, qui sont examinés plus en détail dans notre nouveau livre. Quels peuvent être les enseignements de cette analyse pour les responsables politiques ?

En premier lieu, même si au sein de la communauté du développement, certains doutent des bienfaits du commerce, nous souhaitons souligner que ce scepticisme s’explique principalement par le processus de résultats et contre-résultats qui s’est joué dans la littérature maintenant dépassée sur l’ouverture et la croissance. Avant d’affecter les revenus, le commerce influence les prix, les quantités et la qualité des produits disponibles sur les marchés. Il est donc possible de se servir de la libéralisation du commerce pour améliorer ces variables dans des domaines qui comptent en matière de développement, comme par exemple la santé ou l’éducation (commerce des services). Il nous apparaît donc extrêmement souhaitable que chaque pays établisse une liste de produits de développement – ceux qui sont principalement consommés par les populations pauvres ou traditionnellement marginalisées et ceux qui ont une application directe dans des secteurs comme la santé et l’éducation – en vue de les libéraliser unilatéralement. Cette décision améliorera la disponibilité et réduira le prix de ces produits pour les consommateurs. Il faudra toutefois agir avec prudence dans certains cas, notamment lorsque cette libéralisation risque de pénaliser des producteurs locaux pauvres. Il ne s’agit donc pas d’un processus aisé, mais cette analyse vaut la peine d’être entreprise.

En second lieu, même si les responsables politiques se concentrent sur les gains susceptibles de provenir des exportations, les économistes du commerce mettent souvent l’accent sur les vertus des importations. En effet, les indicateurs retenus par les Nations unies pour suivre les progrès des ODD sont relativement mercantilistes dans leur approche du commerce, au sens où ils se concentrent sur la croissance des exportations, mais restent silencieux sur la croissance des importations. Dans les faits, ces deux indicateurs évoluent de concert : les grands exportateurs sont aussi de grands importateurs. Plus fondamentalement, il est important que les responsables politiques d’Afrique et d’ailleurs aient conscience que les barrières tarifaires et les mesures non tarifaires superflues limitent la capacité de leurs citoyens à accéder à des produits parfois vitaux, tels que les produits alimentaires ou ceux utilisés dans le secteur de la santé. Il apparaît donc clairement nécessaire de faire des réformes en ce qui concerne ces produits.

Les pays africains ont fait de gros efforts ces dernières années pour libéraliser leurs régimes d’importation, ce qui est méritoire. En portant une attention accrue aux effets des politiques commerciales qui ne sont pas liés aux revenus, ils ont la possibilité de renforcer leurs efforts pour mettre le commerce au service du développement. Le commerce peut non seulement favoriser le changement structurel et la croissance des revenus, mais également soutenir le développement de manière très immédiate et humaine.
 

Auteur : Matthias Helble, Économiste et co-président du service de recherche de l’Institut de la Banque asiatique de développement.


[1] Helble, Matthias et Ben Shepherd, Win-Win: How International Trade Can Help Meet the Sustainable Development Goals, Tokyo: Asian Development Bank Institute, 2017.

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