Facilitation des échanges: Réduire les inefficacités aux frontières

30 November 2013

Les débats sur la facilitation des échanges cherchent à simplifier les règles douanières et à réduire l'inefficacité qui crée d'importants retards pour les flux commerciaux transfrontaliers. Ce sujet a pris de l'importance au cours des dernières années en raison de l'intégration accrue des chaînes d'approvisionnement mondiales et de la nécessité d'améliorer l'efficacité dans ces chaînes.

Des estimations récentes, comme l'analyse menée par le Peterson Institute for International Economics pour la Chambre de commerce internationale, ont suggéré qu'un accord de facilitation des échanges pourrait rapporter près de mille milliards de dollars américains à l'économie mondiale.

Puisque la facilitation des échanges a été officiellement rajoutée au programme du Cycle de Doha de l'OMC au début des années 2000, les débats ont profité d'un engagement certain. Au début des débats, la question de la facilitation des échanges était soumise au principe d'«engagement unique» du Cycle, qui veut que rien ne soit conclu tant que le consensus n'a pas été atteint sur toutes les questions.

Après la Huitième Conférence ministérielle de l'OMC en décembre 2011, quand «l'impasse» des négociations du Cycle de Doha a été officiellement reconnue, la facilitation des échanges s'est vite imposée comme un domaine pouvant devenir la pièce maîtresse des discussions sur lesquelles on pouvait atteindre des «résultats rapides».

Cependant, au cours de l'année 2013, les dissensions au sein des négociations sur la facilitation des échanges se sont avivées, ralenties par la récurrence de problèmes techniques et politiques. Les négociations à Genève au cours des semaines précédant la conférence ministérielle se sont poursuivies à un rythme soutenu et ont réalisé des progrès notables vers leur objectif d'un accord à Bali.

Néanmoins, en raison de divergences toujours pas surmontées, le Directeur général de l'OMC, M. Roberto Azevêdo, a déclaré que le processus avait finalement atteint «une impasse» quelques jours avant la conférence ministérielle. Pour l'instant, la seule chance d'obtenir ne serait-ce qu'un modeste succès à Bali passe par l'action politique des ministres, a-t-il estimé.

Les questions de Singapour

Les négociations sur la facilitation des échanges ont officiellement été lancées en 2004, après avoir été débattues pendant des années par des groupes de travail mis en place lors de la Première Conférence ministérielle de l'OMC à Singapour. Outre la facilitation des échanges, les membres de l'OMC ont également examiné s'il convenait de rajouter une série de sujets (le commerce et la concurrence, le commerce et l'investissement, et la transparence des marchés publics) aux négociations existantes du Cycle de Doha.

Ces quatre sujets sont connus collectivement sous le nom de questions de Singapour, et beaucoup de personnes s'attendaient à ce qu'ils soient tous rajoutés au programme du Cycle de Doha. Les membres de l'OMC en sont finalement venus à considérer un accord sur des ensembles de modalités plutôt qu'un ensemble collectif. En 2003, le groupe des pays moins avancés (PMA), avec le soutien de plus d'une dizaine d'autres pays en développement, dont la Chine et l'Inde, a proposé de supprimer trois sujets du programme de travail, excepté la facilitation des échanges.

En avril de l'année suivante, un «groupe restreint» de pays en développement et de PMA a déclaré qu'il était prêt à poursuivre les discussions sur la facilitation des échanges, mais seulement pour clarifier les modalités de fond des négociations. En juillet 2004, les pays en développement ont accepté des négociations sur la facilitation des échanges dans le cadre d'un «ensemble de résultats de juillet» plus général, un accord cadre visant à prolonger les négociations de Doha après l'échec de la Conférence ministérielle de 2003 à Cancún.

La décision de 2004 d'inclure la facilitation des échanges est généralement vue comme le résultat d'un langage de développement «sans précédent» dans l'histoire de l'organisation mondiale du commerce et des progrès perçus suite à la Conférence ministérielle de Cancún en 2003.

D'après le mandat de la facilitation des échanges, les négociations dans ce domaine cherchent à clarifier et à améliorer trois articles de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de l'OMC de 1994: l'Article V sur la liberté de transit, l'Article VIII qui traite de la limitation des redevances et des formalités frontalières et l'Article X sur la publication et l'application des règlements.

Le texte est divisé en deux parties: la première traite des engagements spécifiques que les pays prendront pour améliorer leurs procédures douanières (Partie I) et la deuxième présente le traitement spécial et différencié pour les pays en développement et les pays moins avancés (Partie II).

Dans les années suivant la décision de juillet 2004, les membres ont soumis une série de propositions sur différents sujets, les peaufinant régulièrement afin élaborer un texte sur lequel ils pourraient négocier. En décembre 2009, un projet de texte consolidé récapitulant toutes les propositions présentées jusque-là est publié. Deux ans plus tard, M. Eduardo Ernesto Sperisen-Yurt, l'ambassadeur du Guatemala qui est le président actuel des négociations dans ce domaine, a été le seul président capable de publier une mise à jour du projet de texte en réponse à la demande de projets de textes du Directeur général de l'époque, M. Pascal Lamy.

Engagements spécifiques

La première partie du projet de texte sur la facilitation des échanges comprend une série d'engagements que les membres de l'OMC prendraient pour accélérer les flux commerciaux transfrontaliers, si le texte est accepté. Ces engagements concernent des secteurs comme l'amélioration de la transparence, la normalisation des exigences de documentation et des redevances liées au commerce, et la simplification des formalités frontalières actuelles pour éliminer l'inefficacité et le double emploi.

Les engagements proposés portent sur un large éventail de domaines. Les quatorze articles du texte actuel traitent, par exemple, de la question d'étendre le droit au recours concernant les décisions douanières/frontalières à toute personne ou société, de la question d'arrêter d'utiliser des courtiers en douanes, de savoir si les membres peuvent employer des sociétés privées sur le territoire d'autres membres pour vérifier le détail des marchandises destinées à l'importation, et de l'émission de décisions contraignantes (aussi appelées décisions anticipées) par les autorités douanières avant l'importation ou l'exportation de marchandises, tant qu'elles remplissent certaines conditions.

Certains engagements, comme l'emploi de courtiers en douane, restent entre crochets, d'après la copie du texte stabilisé que Passerelles a pu se procurer. Les envois accélérés, qui comprennent ceux des exportateurs qui utilisent des technologies de sécurité, de logistique et de traçage pour suivre et contrôler les envois à chaque étape de leur trajet, est un autre domaine qui pose problème.

Le transit, un domaine qui intéresse particulièrement les pays enclavés, est un autre contentieux de la Partie I. Lors des négociations, certains pays ont soumis des disciplines possibles qui obligeraient les membres de l'OMC à traiter les marchandises de tous les pays membres de façon égale en ce qui concerne le transit et qui permettraient aux commerçants d'autres pays de choisir la voie de transit. Une des principales difficultés concerne les marchandises transportées par «l'infrastructure fixe», notamment les produits énergétiques comme le pétrole et le gaz transportés par pipe-line.

D'autres domaines, comme le guichet unique, ne sont pas entre crochets pour l'instant. Le guichet unique cherche à accélérer le passage en douane des marchandises en consolidant tous les exigences en matière de documentation commerciale dans un seul bureau qui est également responsable du dédouanement.

Jusqu'à récemment, la coopération douanière était un des éléments les plus compliqués de la Partie I. Il s'agit du partage d'informations entre les autorités d'importation et d'exportation des pays membres pour lutter contre les fraudes. La coopération douanière a été difficile à mettre en place en raison des inquiétudes sur la gestion du nombre accru de demandes d'information, ainsi que la question des informations confidentielles.

Les membres ont réussi à parvenir à une avancée dans ce domaine au début du mois. D'après la copie du texte stabilisé que Passerelles a pu voir, l'article sur la coopération douanière comprend actuellement une série de dispositions sur la confidentialité, la prise en compte des charges administratives, des détails sur la façon dont cette information sera fournie et ce qu'impliquera les dispositions de ces demandes.

Mise en œuvre : contraignante ou effort maximal?

Le mandat de la facilitation des échanges est intéressant, car il stipule également que les pays en développement ne seront pas obligés de mettre en œuvre les engagements pris dans la Partie I de l'accord s'ils ne reçoivent pas l'assistance technique nécessaire.

L'obtention de ce compromis entre des engagements forts dans la Partie I et l'assistance technique et le renforcement des capacités dont les pays en développement ont besoin pour les mettre en œuvre, qui sont présentés dans la Partie II, a longtemps été un obstacle important pour les négociations.

Les engagements des pays moins avancés et des pays en développement en matière de facilitation des échanges correspondent à trois catégories possibles. La catégorie A comprend les dispositions qui doivent être mises en œuvre immédiatement après que l'accord entre en vigueur, la catégorie B comprend les engagements qui auront besoin d'une période de transition et la catégorie C comprend les engagements qui auront besoin à la fois d'une période de transition et d'assistance technique.

Les pays en développement soutiennent depuis longtemps qu'ils ont besoin de garanties précises qu'ils recevront l'assistance nécessaire pour mettre en œuvre leurs nouveaux engagements dans le cadre de la Partie I. D'après eux, si ce n'est pas le cas, beaucoup de ces engagements devront être pris selon le principe de l'effort maximal. Cependant, de nombreux pays développés ont déclaré que cette suggestion annulerait un grand nombre d'avantages potentiels de l'accord, puisque «effort maximal» rime trop souvent avec absence de mise en œuvre.

Le mandat de la facilitation des échanges, tel qu'il est présenté dans l'Annexe D de l'ensemble de résultats de juillet 2004, indique que les membres doivent «identifier leurs besoins et priorités en matière de facilitation des échanges», surtout les pays en développement. Les membres devront également «prendre en compte les préoccupations» concernant les conséquences de telles mesures sur les coûts résultant d'un accord de facilitation des échanges.

Le mandat précise également que les membres, en particulier les pays en développement, s'engagent à «assurer de manière adéquate un tel soutien et une telle assistance» lors des négociations, et que les pays en développement et les pays moins avancés recevront également une assistance pour mettre en place les nouvelles mesures de facilitation des échanges (pour développer leur infrastructure, par exemple).

La Partie II, qui jusqu'ici comprenait «les questions les plus délicates à régler», était presque entièrement résolue quelques jours avant la réunion du Conseil général du 26 novembre. Des sources affirment que les divergences restantes concernent surtout la Partie I du projet de texte. Environ 50 articles sont entre crochets, bien moins que les centaines d'il y a encore quelques mois.

Après l'impasse de Genève, les résultats de Bali sont incertains

Une semaine avant la Conférence ministérielle de Bali, le Directeur général de l'OMC, M. Roberto Azevêdo, a confirmé que le processus de négociation de Genève n'avait pas réussi à dessiner un accord pour Bali. Après l'annonce du 26 novembre, qui a choqué le monde du commerce, les perspectives d'avenir de la conférence à venir sont tout à fait incertaines.

Dans les semaines précédant la conférence ministérielle, un accord semblait pourtant proche, puisque les textes avaient déjà été terminés pour les parties sur l'agriculture et le développement de l'ensemble de Bali. Cependant, des séances de négociations interminables sur la facilitation des échanges se sont conclues sans résolution finale le lundi 24 novembre.

L'avenir de l'accord sur la facilitation des échanges était incertain au moment de la rédaction de cet article. Les sources disent que les problèmes concernant la Partie I sont à la fois techniques et politiques, et il est donc difficile de prédire l'approche des ministres pour mettre fin à l'impasse ou même de savoir si un accord pourra être conclu à Bali ou au cours des semaines suivantes.

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