Faire de la facilitation des échanges un moteur du programme d’intégration régionale de l’Afrique

30 May 2017

Alors que l’intégration économique s’accélère au niveau régional en Afrique, comment exploiter la facilitation des échanges pour stimuler la croissance économique et le développement ? L’AFE est-il la solution ?

 

Vous êtes-vous déjà interrogé sur la compétitivité économique d’un pays où les ânes et les chameaux seraient le principal moyen de transport pour les échanges transfrontaliers ? Sur de longues distances, un âne est capable de trotter tranquillement à environ 9 km/h, mais il peut accélérer jusqu’à 43 km/h lors de brèves pointes de vitesse. Cela représente, à peu de choses près, le niveau d’efficacité du commerce que connaissaient nos ancêtres des anciens royaumes commerciaux d’Afrique autour de Tombouctou et d’autres cités similaires. Il fallait 40 jours à une caravane pour traverser le désert du Sahara à cette époque médiévale. Cinq cents ans plus tard, on pourrait penser que les choses ont radicalement changé et que le commerce africain a considérablement accéléré. Pas tout à fait, si l’on considère que la vitesse effective estimée du transport routier au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe se situe par exemple entre 6 et 12 km/h[1]. Les infrastructures routières de l’Afrique se sont nettement améliorées depuis le Moyen Âge et les camions peuvent y rouler aussi vite qu’ailleurs. Mais lorsque les chauffeurs sont obligés de s’arrêter à de multiples points de contrôle et de passer des jours aux frontières, la vitesse moyenne de la totalité du voyage est ramenée à celle d’un âne.

Il n’est donc pas surprenant que l’Afrique soit la région du monde qui affiche les coûts du commerce les plus élevés. Et ces difficultés ne sont pas uniquement imputables à la nature. Certes, les contraintes géographiques, avec un nombre de pays enclavés plus élevé que dans toute autre région du monde (16), n’avantagent pas l’Afrique. Mais ces obstacles géographiques n’ont pas empêché la Suisse ou l’Autriche de participer avec succès au commerce international. L’obstacle de l’enclavement doit donc être nuancé. Dans son ouvrage The Bottom Billion, Paul Collier préfère parler « d’enclavement avec de mauvais voisins »[2]. Sachant que les exportations ou importations doivent traverser une ou plusieurs frontières pour atteindre leur destination finale, ces mauvais voisins rendent le commerce particulièrement problématique pour les pays sans littoral.

L’une des solutions proposées par les professionnels du développement est l’adoption par les pays africains de mesures de facilitation des échanges en vue de réduire les coûts du commerce et d’améliorer la compétitivité économique. L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) conclu en décembre 2013, à Bali, dans le cadre de l’OMC, vise essentiellement à réduire les coûts commerciaux. Il représente une avancée majeure pour les pourparlers commerciaux multilatéraux, alors que le Programme de développement de Doha a perdu de son élan depuis son lancement en 2001. L’accord contient des dispositions qui visent à accélérer la circulation, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, notamment lorsqu’elles sont en transit. Bon nombre de ces mesures sont déjà en cours d’application à des degrés divers dans certains pays africains dans le cadre de la Convention de Kyoto révisée (CKR) de l’Organisation mondiale des douanes.

Mais à la différence de la CKR, qui prévoit une adoption à titre volontaire de bonnes pratiques de facilitation des échanges, l’AFE contient des engagements qui ont force obligatoire[3]. Au 22 février 2017, 87 pays, dont 18 pays africains, avaient ratifié l’AFE, entraînant ainsi son entrée en vigueur. Le début de la phase de mise en œuvre fait de nouveau ressortir l’importance de la facilitation des échanges pour le continent. Cet article examine le rôle joué par la facilitation des échanges dans l’intégration économique régionale en Afrique. Il tire les leçons des expériences récentes et présente leurs implications en vue de faire de l’AFE une réussite.


L’AFE de l’OMC et le commerce intra-africain

Un certain nombre d’études se sont efforcées de quantifier les avantages de l’AFE. Par exemple, une étude de l’OMC réalisée en 2015 affirme que les pays les moins avancés (PMA), qui se situent en majorité en Afrique, enregistreraient une augmentation de 35 pourcent de leurs exportations grâce à l’AFE si celui-ci était appliqué de manière exhaustive. Elle ajoute que l’AFE pourrait stimuler la croissance économique des pays en développement en augmentant leurs exportations de 3,5 pourcent par an, leur production économique de 0,9 pourcent par an, tout en élargissant et en diversifiant leur panier d’exportations de près de 20 pourcent[4]. Sachant que l’Afrique se compose uniquement de pays en développement et de PMA, ces estimations laissent à penser que le continent pourrait tirer des avantages substantiels de la mise en œuvre de l’AFE. Puisque les échanges intra-africains comportent une part plus importante de produits qui sont davantage sensibles aux coûts de transport et aux délais aux frontières, il est raisonnable de penser que l’AFE pourrait plus particulièrement contribuer à stimuler le commerce intra-africain. Des simulations réalisées par la Commission économique pour l’Afrique des Nations unies montrent que la mise en place de la Zone de libre-échange continentale accompagnée de mesures de facilitation des échanges permettrait de multiplier par deux la part du commerce intra-africain dans le total des échanges commerciaux du continent, d’environ 12 pourcent en 2012 à 22 pourcent d’ici 2022, contre seulement 15,5 pourcent dans un scénario sans mesures de facilitation des échanges[5].

L’entrée en vigueur de l’AFE est donc de bon augure pour le programme d’intégration régionale de l’Afrique, qui est complété et sous-tendu par des efforts d’industrialisation et de développement des infrastructures. Ce programme comprend le lancement officiel, en juin 2015, de la Zone de libre-échange tripartite (ZLET) rassemblant les 26 pays qui composent le Marché commun de l’Afrique orientale et australe, la Communauté de l’Afrique de l’Est et la Communauté de développement de l’Afrique australe. Ces 26 pays représentent plus de la moitié du produit intérieur brut et de la population du continent. En plus de la ZLET, les pays africains négocient actuellement la mise en place de la Zone de libre-échange continentale.

L’AFE s’accompagne également de la certitude que ses engagements, ayant force obligatoire, seront mis en œuvre par tous les pays concernés, y compris les pays en développement, ce qui aura un impact positif sur le contexte général des affaires. Les pays africains peuvent également bénéficier de la bonne volonté générée par l’AFE, qui permettra de libérer une assistance au développement pour aider les pays en développement dans leurs efforts de mise en œuvre et répondre à leurs besoins particuliers. Cette bonne volonté internationale est attestée par la création du Mécanisme pour l’Accord sur la facilitation des échanges, lancé par l’OMC en juillet 2014, qui prévoit tout un éventail d’activités en vue d’aider les pays en développement et les pays les moins avancés à mettre en œuvre l’AFE et à en tirer le meilleur parti. La Banque africaine de développement prévoit également d’accroître son Fonds pour le commerce en Afrique auquel les pays africains peuvent faire appel.

Les pays africains ont donc la possibilité de profiter de cette vague d’enthousiasme pour la facilitation des échanges et de la bonne volonté de leurs partenaires de développement afin de mettre en place des mesures visant à appliquer les dispositions de l’AFE.


Les défis à relever

Bien que la facilitation des échanges, au sens de l’AFE, soit nécessaire pour développer le commerce intra-africain, elle n’est en aucune manière suffisante pour réaliser les objectifs d’intégration de l’Afrique. L’insuffisance des infrastructures (dans l’énergie, les technologies de l’information et de la communication, les routes, l’eau) et les contraintes du côté de l’offre, associées aux faibles niveaux de diversification économique, de productivité et d’investissement et à un secteur des services sous-développé et insuffisamment réglementé, constituent des défis fondamentaux pour l’intégration régionale.

De nombreuses études semblent en outre négliger le coût de mise en œuvre des réformes de facilitation des échanges. La mise en place d’un système de guichets uniques exige, par exemple, des investissements initiaux substantiels en matière d’équipements et de logiciels, de réforme des procédures et de changements législatifs, sans compter les coûts d’entretien et de mise à jour ou la formation du personnel. Ces coûts sont forcément répercutés sur les opérateurs économiques, et en fin de compte sur les consommateurs. La réponse à ces questions fournira in fine un tableau plus complet des implications réelles des mesures de facilitation des échanges, et notamment de l’AFE, pour l’Afrique. Les études qui se penchent sur ces questions en Afrique sont toutefois peu nombreuses.

L’adoption de mesures de facilitation des échanges pourrait également être entravée par des questions d’économie politique, certaines parties prenantes pouvant avoir le sentiment que leurs intérêts sont menacés. Il existe aussi une certaine appréhension au sein des pays africains à l’égard d’un accord ayant force obligatoire, qui pourrait donner l’impression d’imposer des limites à leur « espace de développement ».

De plus, la portée limitée de l’AFE minimise son impact potentiel. Pour l’Afrique en particulier, la réalisation d’objectifs d’intégration ambitieux passe par une vision plus complète du concept de facilitation des échanges, allant au-delà de la définition étroite de l’AFE, qui ne concerne que la libéralisation des échanges au moyen de mesures facilitant le transit et le passage des frontières. Une définition plus large englobe notamment le développement des infrastructures physiques, les politiques « appliquées après la frontières » qui affectent le commerce, les politiques qui régulent le marché des services fondamentaux (et notamment celles qui affectent la structure du marché et la tarification du fret routier et maritime), le commerce des services et le financement du commerce. L’ordre du jour de la facilitation des échanges dépasse donc très largement le champ d’application de l’AFE. D’un point de vue plus large, il existe donc de nombreuses manières pour la facilitation des échanges de contribuer à résoudre certaines des difficultés auxquelles est confrontée l’intégration régionale du continent.


Vers une approche plus holistique du soutien à l’intégration de l’Afrique

Au-delà de l’AFE, des institutions de développement telles que la Banque africaine de développement se doivent d’apporter un soutien global à la réalisation de ce mandat plus large. Certains aspects seront déterminants pour favoriser l’intégration économique en termes de circulation des marchandises, des services et des personnes. En voici quelques-uns.


Mettre l’accent sur une approche régionale

C’est dans un cadre régional que la mise en œuvre des mesures de facilitation des échanges est la plus efficace, car ces mesures ont besoin d’être harmonisées entre les pays. En l’absence d’une telle approche, les gains d’efficacité obtenus à un point donné le long d’un corridor peuvent facilement être annulés par des goulets d’étranglement à d’autres points. Les efforts de facilitation doivent impérativement être déployés à l’échelle de corridors complets, de plusieurs pays ou de blocs régionaux pour que l’Afrique puisse réussir son intégration par une véritable connectivité du Cap au Caire et d’Est en Ouest comme l’envisagent ses leaders. En d’autres termes, les corridors et frontières devraient être considérés comme des « espaces de flux » plutôt que des « espaces de lieux », ce qui implique de passer d’une approche du contrôle aux frontières axée sur le territoire à une approche axée sur la facilitation.

Une telle approche régionale nécessite toutefois un renforcement des capacités en termes de ressources humaines, de technologies de l’information et de la communication, et d’autres d’infrastructures, tout en remédiant également aux difficultés de coordination.


Exploiter le lien entre infrastructures matérielles et immatérielles

Les réformes de facilitation des échanges ont généralement des résultats moins visibles et ne sont pas aussi « vendeuses » auprès de l’électorat que les investissements dans des infrastructures physiques (routes, aéroports, voies ferrées, internet à haut débit, systèmes d’irrigation, eau potable, écoles, hôpitaux, etc.). Elles peuvent donc être difficiles à mettre en œuvre si elles ne sont pas accompagnées par des investissements plus importants et plus tangibles dans les infrastructures physiques. La solution consiste à exploiter le lien entre ces deux types d’infrastructures en associant aux infrastructures matérielles des projets concernant des infrastructures immatérielles. À la Banque africaine de développement par exemple, 10 pourcent du budget des projets régionaux financés dans le cadre d’opérations régionales doivent être alloués à des interventions concernant des infrastructures immatérielles. Cette approche favorise également une meilleure inclusion. Une étude de la Banque mondiale de 2012 consacrée à la Communauté de l’Afrique de l’Est observe que « les améliorations aux frontières économisent plus de temps à un plus grand nombre de personnes que les seules améliorations d’infrastructures [matérielles] »[6]. En termes de coûts relatifs, un dollar investi dans la facilitation des échanges génère un gain quasiment immédiat par rapport au même dollar investi dans la construction d’infrastructures physiques.


Développer le financement et combler les écarts de mise en œuvre

L’Afrique a tendance à accumuler les retards dans la mise en œuvre des engagements en matière d’intégration régionale, les discours n’étant pas toujours suivis d’actions. Il semble en être de même dans le cas de l’AFE. La léthargie affichée par les pays africains à l’heure de ratifier l’AFE pourrait être la conséquence de la lenteur du soutien des bailleurs de fonds pour aider les pays à faire une évaluation complète des avantages de l’accord, à définir leurs engagements sur la base des trois catégories prévues par celui-ci, à accroître leurs capacités de mise en œuvre et à faire les investissements nécessaires malgré de nombreuses priorités concurrentes. Bien que l’AFE contienne la promesse d’une assistance technique pour sa mise en œuvre, ces dispositions n’ont pas force obligatoire et le soutien est resté minimal jusqu’à présent, la demande dépassant largement les ressources promises. Les institutions de développement et les bailleurs de fonds doivent donc accroître leur soutien pour répondre aux besoins des pays en développement en matière de facilitation des échanges, notamment en Afrique.


Conclusion

En résumé, pour réaliser son objectif de développement des échanges commerciaux sur le continent et avec le reste du monde, l’Afrique doit remédier aux déficiences logistiques actuelles qui entravent son commerce. L’AFE lui offre une plateforme pour y parvenir, mais il a ses propres limites. Ces efforts doivent donc aller au-delà de la définition étroite de la facilitation des échanges de l’accord pour adopter une approche plus large, qui englobe le développement des infrastructures physiques, les politiques « appliquées après la frontières » qui affectent le commerce, la réglementation des services fondamentaux, le renforcement de la concurrence au sein des chaînes de valeur logistiques terrestres et maritimes, les liens entre infrastructures matérielles et immatérielles et les initiatives régionales.

 

Auteurs : Memory Dube, Fonctionnaire supérieure, département du commerce et de l’industrialisation de la Banque africaine de développement. Patrick Kanyimbo, Coordinateur principal pour l’intégration régionale, pôle des services aux entreprises et du développement régional de l’Afrique de l’Est, Banque africaine de développement 


[1] UKAID, 2014, cité dans Regional Business Barriers: Unlocking Economic Potential in Southern Africa, Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH et South African Institute of International Affairs (SAIIA), 2014.
[2] Paul Collier, The Bottom Billion: Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done about It, Oxford: Oxford University Press, 2007.
[3] Pour plus de détail, voir Patrick Kanyimbo, « Trade Facilitation in the Bali Package: What’s In It for Africa? », Briefing Note no 61, Centre européen de gestion des politiques de développement, décembre 2013.
[4] OMC, Rapport 2015 sur le commerce mondial, Genève, 2015.
[5] Simon Mevel et Stephen Karingi, « Deepening Regional Integration in Africa : A Computable General Equilibrium Assessment of the Establishment of a Continental Free Trade Area followed by a Continental Customs Union », document présenté à la 7ème Conférence économique africaine, 2012.
[6] Banque mondiale, Reshaping Economic Geography of East Africa: From Regional to Global Integration, Vol. 1 of 2, Washington, DC, 2012.

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