L’accès total au marché de l’UE dans le cadre des APE : la problématique des normes sanitaires et phytosanitaires (SPS)

29 May 2015

Les chefs d'État des quinze pays membres de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et de la Mauritanie ont approuvé, en juillet 2014, la signature de l'Accord de partenariat économique (APE) avec l'Union européenne (UE). Cette signature consacre l’ouverture réciproque des marchés de l’UE et de l’Afrique de l’Ouest (AO), avec un taux d’ouverture de 75 pourcent pour l’AO et de 100 pourcent pour l’UE.

Un des objectifs majeurs ayant motivé cette signature est la possibilité d’accroître les exportations de l’AO vers l’UE. Cette question est d’autant plus pertinente que la part de l’Afrique de l'Ouest dans le commerce de l’UE est passée de 5 pourcent en 1980 à environ 1 pourcent ces dernières années. Mais malgré la volonté affichée des États de profiter de cette opportunité, l’espoir se heurte aux exigences des normes sanitaires et phytosanitaires (SPS) européennes, qui deviennent de plus en plus contraignantes même pour les pays développés. Cette situation pourrait fortement affecter les exportations ouest-africaines, notamment de produits agricoles, car bien que bénéficiant d’un accès total au marché de l’UE dans le cadre de l’APE, ces dernières devront satisfaire aux normes SPS de l’UE.


Les  normes en vigueur dans l’UE

Les différentes crises alimentaires et sanitaires ont conduit les autorités publiques, durant les dernières décennies, à renforcer de plus en plus les réglementations et dispositifs en faveur d’une meilleure sécurisation sanitaire des produits agricoles et alimentaires. Ainsi, un peu partout, des normes plus ou moins contraignantes ont été édictées pour l’ensemble de la chaîne agroalimentaire, notamment en matière de traçabilité, de contrôle de l’hygiène ou de limites maximales de résidus.

Au niveau international, ces normes sont encadrées par  l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et des référentiels comme ceux du Codex Alimentarius. En plus de ces normes édictées sur le plan international, certains pays ont des normes spécifiques, qui peuvent aussi bien venir de la sphère publique que privée. C’est le cas au sein de l’UE, où avec la sacralisation du principe de précaution, on assiste à une floraison de normes dans toutes les sphères. Les normes européennes sont généralement considérées comme les plus élevées et contraignantes qui soient. En pratique, il est souvent difficile pour de nombreux opérateurs des pays en développement de respecter certaines conditions.

Même pour les pays développés, le respect de ces normes n’est pas aisé. Par exemple, les États-Unis se plaignent des normes de l’UE relatives aux aflatoxines. En effet, depuis 1998, l’UE exige que les denrées alimentaires qui entrent sur son marché répondent à des normes plus strictes que celles que recommande le Comité d'experts FAO/OMS sur les additifs alimentaires (JECFA) en ce qui concerne les aflatoxines. De façon générale, les listes des pesticides répertoriés par l’Union européenne sont beaucoup plus exhaustives que celles du Codex Alimentarius. Les listes de l’Union européenne comprennent le plus souvent plus de 100, voire 150 pesticides par produit, alors que celles du Codex sont fréquemment limitées à quelques dizaines. La Commission européenne a également généralisé l’obligation faite aux entreprises alimentaires d’appliquer les principes HACCP (Hazard analysis critical control points).

Une autre particularité du marché européen est la multiplication des codes de bonnes pratiques mis en place par des opérateurs privés. La plus importante de ces normes au niveau des produits primaires est le GlobalGap, qui a été élaboré par des chaînes européennes de grandes et moyennes surfaces, alors que concernant les produits transformés, il s’agit du standard British Retail Consortium (BRC). Il faut également noter que certaines entreprises communiquent leurs normes aux consommateurs en tant que sous-marques sur les produits de leur propre marque – comme Nurture de Tesco, Nature's Choice de Tesco, et Filières Qualité de Carrefour.

Dans l’ensemble, ces normes – qu’elles soient obligatoires ou volontaires – influent d’une manière ou d’une autre sur l’accès au marché de l’EU, qui est de fait extrêmement exigeant.


Qu’exporte l’Afrique de l’Ouest vers l’UE ?

Les exportations de l’Afrique de l’Ouest (AO) vers l'UE sont de l'ordre de 38 milliards de dollars US par an, dont 65 pourcent d’hydrocarbure et 31 pourcent de produits agricoles. Parmi les produits agricoles, on retrouve essentiellement le cacao et ses préparations, qui représentent près de deux-tiers des exportations (61 pourcent). Viennent ensuite les produits de la pêche (19 pourcent) et les fruits et légumes (10 pourcent).

Cette structure des exportations ne reflète pas les difficultés que l’Afrique de l’Ouest rencontre face aux exigences des normes de l’UE car jusque-là, l’essentiel de la règlementation concerne beaucoup moins le cacao lui-même que le chocolat qui est produit par les industries européennes. Cependant, dans une perspective d’exportation du chocolat, comme la Côte d’Ivoire prévoit de le faire dans les années à venir, les produits seraient soumis à la rigueur des normes.

La situation est beaucoup plus problématique pour certains produits pour lesquels l’AO possède un avantage comparatif avéré, comme le poisson, les fruits et légumes (ananas, bananes, haricots verts, mangues, mangoustans, goyaves, tomates, aubergines), les oléagineux (sésame, arachide, noix de cajou), les huiles, les herbes et épices, les tubercules et le café. Cette situation est d’autant plus critique qu’elle implique des millions de petits producteurs plus ou moins pauvres, mais aussi de grandes entreprises agricoles qui emploient des milliers de travailleurs comme c’est le cas dans les ananeraies et bananeraies ivoiriennes et ghanéennes.


Les produits agricoles à l’épreuve des normes européennes

Il est possible de saisir la capacité d’un pays à se conformer aux exigences en termes de qualité et de sécurité sanitaires en s’intéressant au nombre de rejets à la frontière auxquels ses produits font face. Une étude de l’Agence française de développement (AFD)[1]analysant les rejets de l’UE sur la période 2003-2008 indique que toutes origines confondues, le nombre total de rejets est passé de 1093 à 7024 ; une part très importante des rejets concerne les pays à faible et moyen revenus (89 pourcent), et parmi ces derniers, 47 pourcent concernent la seule région de l’Afrique de l’Ouest. Les causes de rejet concernent généralement le mauvais traitement des produits, la présence de corps étrangers, de contaminants industriels, de mycotoxines, d’additifs non-autorisés ou de métaux lourds, le non-respect des aspects organoleptiques, l’absence des documents nécessaires, l’insuffisance des contrôles, etc.

Entre 2003 et 2008, sur la catégorie des fruits et légumes frais, le nombre de rejets par tonne des exportations de l’AO vers l’UE s’élève à 0,039 rejet/1000 t. Les pays de l’AO caractérisés par le nombre le plus élevé de rejets par unité de volume sont le Nigeria (4,8 rejets /1000 t), suivi par le Ghana (0,049 rejet/1000 t), la Gambie (0,045 rejet /1000 t), le Mali (0,043 rejet/1000 t), le Sénégal (0,013 rejet/1000 t) et la Côte d’Ivoire (0,002 rejet/1000 t). Pour le Nigeria, certains produits comme l’arachide et les graines et fruits oléagineux ont enregistré des taux de rejet allant respectivement jusqu’à 81 pourcent et 78 pourcent du total des exportations vers l’UE au cours de certaines années.

Les spécialistes estiment que les rejets affectent directement les performances des filières, à travers les pertes qu’ils occasionnent sur le court terme au niveau des opérateurs, et ce qui peut finir par décourager toute perspective de développement sur le long terme. Sur le plan économique, ces rejets peuvent être considérés comme des barrières non-tarifaires, même si la normalisation et les certifications nécessaires permettent de les contourner moyennant l’organisation et les investissements adéquats. Cette situation indique que si l’AO veut profiter d’un marché européen si bien protégé en termes de normes, elle doit faire des efforts importants dans la gouvernance de la qualité. Mais cela a un coût que les pays en développement comme ceux de l’AO doivent nécessairement supporter.


Le dispositif de qualité en Afrique de l’Ouest

Le dispositif de gestion de la qualité en Afrique de l’Ouest est pour le moment balbutiant, quoiqu’il soit sur une bonne trajectoire. Au début des années 2000, aucun pays de la région ne disposait d'organisme accréditeur et certains n'avaient même pas de structure formelle pour appuyer un système de normes. La mise en place du Programme Qualité de l’Afrique de l’Ouest (PQAO) entre 2001 et 2005, grâce à un financement de l’UE, a été un bon point de départ. Dans sa première phase, ce dernier n’a couvert que les pays de l’UEMOA, puis il a été élargi dans sa seconde phase aux autres pays de la CEDEAO ainsi qu’à la Mauritanie. Le programme a eu des résultats probants même si des efforts importants restent à faire en matière de qualité.

Parmi les acquis de ce programme, on peut noter : l’adoption de la Politique régionale de la qualité de la CEDEAO ; le renforcement des capacités techniques des organismes régionaux de l’UEMOA de normalisation, certification, métrologie et accréditation ; l’élaboration d’un rapport sur la mise en place d’une infrastructure régionale de la qualité, adopté et soutenu par les Commissions de la CEDEAO et de l’UEMOA ; le diagnostic et les plans de développement pour des centres techniques agro-alimentaires de référence ; la mise en place de NORMCERQ, un organisme régional de l’UEMOA pour la normalisation, la certification et la promotion de la qualité ; l’adoption de 42 normes régionales concernant le génie civil, l’alimentation, les cuirs et peaux, les produits animaliers, le textile, les banques et les produits financiers, et le management de la qualité ; la validation et l’adoption de l’ECOSHAM, le schéma d’harmonisation de normes de la CEDEAO ; et enfin la mise en place du système régional d’accréditation (SOAC) de l’UEMOA.

Au niveau national, il y a également eu des améliorations substantielles, tant au niveau des politiques nationales de qualité, de certification aux normes ISO et HACCP et de formation qu’au niveau de la métrologie et de l’accréditation.


Coût d’adaptation aux normes UE

L’adaptation aux normes de l’UE a un coût important pour l’Afrique de l’Ouest. Par exemple, la Banque mondiale estime que le respect des normes européennes sur les limites maximales d’aflatoxine coûterait environ 670 millions de dollars par an aux exportateurs africains de céréales, de fruits, de légumes et d’arachides. Certaines études estiment que la mise aux normes des exportations africaines vers l’UE pourrait coûter 10 pourcent du montant total des exportations.

Au niveau des normes privées, comme GlobalGAP, l’adaptation entraîne des coûts importants pour les opérateurs africains. Les coûts d’introduction de GlobalGAP comprennent entre autres : le changement des pratiques agricoles, comme la lutte non-chimique contre les ravageurs et la rotation des cultures ; la formation des agriculteurs sur les principes de GlobalGAP ; les investissements dans les infrastructures requises pour la norme ; l’analyse du sol et de l’eau ; les coûts de la certification elle-même ; et enfin les investissements dans les systèmes de contrôle et les coûts d’exploitation du système.

Différentes études ont essayé d’estimer ces coûts. Elles indiquent que les coûts de l’adoption de GlobalGAP sont importants, même s’ils varient de manière considérable. Dans une étude portant sur le secteur horticole au Kenya, par exemple, il a été constaté que le coût initial et renouvelable par membre du groupe de certification GlobalGAP représentait un tiers du revenu annuel des agriculteurs, et ce même lorsque les exportateurs et les donateurs prenaient à leur charge certains coûts importants, comme la vérification externe, la certification, la formation et l’analyse de sols. Ces constatations ont amené certains à conclure que la viabilité financière de GlobalGAP est marginale et que, sans subvention initiale, il serait impossible pour les agriculteurs de maintenir des exploitations financièrement viables dans ce contexte.


Perspectives

Même si les normes SPS constituent des barrières non-tarifaires pour les exportations agro-alimentaires de l’Afrique de l’Ouest, il n’en demeure pas moins que la question des normes doit être prise très sérieusement par les acteurs de la région pour plusieurs raisons. D’abord, l’AO n’a aucun moyen d’influer sur les normes de l’UE, qui sont du reste légitimées par le fort soutien d’une opinion publique européenne réclamant toujours plus de protection. Ensuite, les questions soulevées par les normes sont aussi des sujets de santé publique, même pour les pays de l’AO, qui connaissent de plus en plus de cas d’intoxication alimentaire.  Enfin, la prime de qualité est très élevée pour tous les pays et les producteurs qui acceptent de développer un dispositif performant en matière de qualité. Les pays ouest-africains pourraient ainsi s’assurer des gains de marché importants, d’autant plus qu’ils ont des avantages comparatifs dans nombre de produits agricoles.

De façon générale, il semble que les gains liés à la mise en place d’un dispositif de la qualité et de normes sont plus élevés que ses coûts. Elle prépare les pays à mieux affronter la compétition internationale. Malgré l’adversité des normes, beaucoup de pays en voie de développement arrivent à tirer leur épingle du jeu. Par exemple, des pays d’Asie du Sud-Est (Thaïlande, Malaisie et Viet Nam) qui s’étaient efforcés d’adopter des normes nationales de bonnes pratiques aquacoles ont trouvé relativement facile de se mettre en conformité avec des normes privées comme GlobalGAP. Cela pourrait être le cas des opérateurs de l’AO, dont certains arrivent à accroître leur part de marché pour certains produits au sein de l’UE. On peut citer le Ghana et la Côte d’Ivoire, où de nombreuses dynamiques d’amélioration de la qualité de certains produits sont en cours, mais ont besoin d’être renforcées.

La CEDEAO a un rôle important à jouer dans ce processus par la mutualisation des moyens, la centralisation des négociations, ainsi que la mise en œuvre de la politique régionale de qualité. Certaines des questions liées à la qualité pourraient être prises en compte dans la synergie du PAPED, qui est le programme censé aider les structures de production de l’AO à se mettre à niveau pour mieux profiter des opportunités qu’offre l’ouverture des marchés de l’UE.


[1]Agence française de développement (AFD),« Normes sanitaires et phytosanitaires : accès des pays de l’Afrique de l’Ouest au marché européen », Document de travail n° 100, juillet 2010.

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