Le commerce Afrique-États-Unis : quel terrain d’entente dans un contexte d’incertitude politique ?

22 February 2018

Alors que l’administration américaine prépare sa politique commerciale vis-à-vis de l’Afrique et que les dirigeants africains travaillent à l’harmonisation régionale, un terrain d’entente pourrait être en train d’émerger, axé sur les opportunités de marché, une approche équilibrée de l’état de droit et le soutien au commerce régional.

L’avenir des politiques relatives au commerce et au développement est devenu le sujet d’intenses débats aux États-Unis, au Royaume-Uni et dans le reste du monde. Dans ce contexte de grande incertitude quant à la direction que les politiques commerciales prendront sous l’administration Trump, des questions communes apparaissent. Qui sont les bénéficiaires du commerce ? Quelle est la meilleure réponse possible face aux transformations des marchés ? Comment les accords commerciaux peuvent-ils être mieux formulés pour répondre aux défis et aux opportunités d’aujourd’hui ? Ces questions se manifestent actuellement dans le contexte de l’implication des États-Unis dans l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), de leur retrait du Partenariat trans-pacifique (PTP) et de leur rôle au sein de l’Organisation mondiale du commerce (WTO). Certains acteurs au sein des marchés émergents, et notamment en Afrique subsaharienne, ont toutefois souvent soulevé les mêmes questions.

À ce jour, la nouvelle administration américaine n’a publié que peu d’informations sur son approche en matière de commerce et de développement à l’égard des pays africains, bien que les déclarations récentes du représentant américain au commerce, Robert Lighthizer, indiquent que des négociations commerciales bilatérales pourraient constituer l’un des éléments de la future politique commerciale américaine envers l’Afrique. Plus généralement, le Programme de politique commerciale 2017, un rapport annuel qui définit les objectifs commerciaux des États-Unis, met en avant quatre priorités qui influenceront l’ensemble des politiques commerciales du pays : (1) la défense de la souveraineté nationale des États-Unis, (2) une application stricte des lois commerciales des États-Unis, (3) l’utilisation de tous les outils qui ouvrent le commerce aux entreprises américaines et protègent la propriété intellectuelle et (4) la négociation de nouveaux accords commerciaux plus favorables dans le monde entier[1]. Ces quatre domaines prioritaires sont larges et manquent quelque peu de précision, mais le vide politique actuel constitue une occasion de réfléchir à la manière dont l’administration américaine devrait aborder le commerce et l’investissement en Afrique.

Le New Markets Lab, un centre qui s’intéresse aux questions de commerce et de développement sous l’angle des liens entre droit, développement économique et bien social, a examiné cette question. Comme l’explique cet article, il existe plusieurs domaines interconnectés qui sont d’une importance cruciale pour répondre au mieux aux questions du commerce et du développement, tant du point de vue de l’Afrique que de celui des États-Unis. Ces domaines sont de trois ordres : (1) des politiques axées sur le potentiel des marchés émergents, (2) une approche équilibrée de l’état de droit, (3) le rôle prioritaire de l’harmonisation et de l’intégration régionales. Le fait de se concentrer sur ces domaines permettrait non seulement de soutenir tant le commerce que le développement en s’attaquant aux contraintes qui les brident, mais également de donner une orientation aux relations américano-africaines qui soit fondée sur le potentiel économique et des priorités communes.

Opportunités, défis et potentiel des marchés émergents

Il est indéniable que les marchés africains offrent un potentiel significatif, comme l’ont souligné plusieurs représentants officiels importants des États-Unis, y compris le Président Trump[2]. Les responsables politiques africains, comme par exemple le président de la Banque africaine de développement Akinwumi Adesina, font soulignent eux-aussi le caractère dynamique des marchés africains, comme l’illustre notamment le potentiel de développement du secteur agricole, qui devrait connaître une croissance de 1000 milliards US$ d’ici 2030[3]. Globalement, le taux de croissance moyen des économies africaines était de 2,6 pourcent en 2017,[4] mais de nombreux pays (dont notamment la Côte d’Ivoire, l’Éthiopie, le Kenya, le Mali, le Rwanda, le Sénégal et la Tanzanie) ont largement dépassé cette moyenne avec des taux de croissance supérieurs à 5 pourcent[5]. Si pour de nombreux observateurs, cette tendance est directement liée aux ressources naturelles et à l’investissement direct étranger, la réalité est plus nuancée. Comme le souligne un récent rapport de Brookings, l’Afrique pourrait être en train de sortir des sentiers battus avec un nouveau modèle de développement économique, qui court-circuite les modèles traditionnels d’industrialisation grâce à une importante croissance dans des secteurs tels que l’horticulture, le tourisme ou les services[6]. Pour les États-Unis, cette évolution ouvre de nouveaux marchés significatifs pour les produits, services et investissements américains. Pour les pays africains, elle illustre le potentiel considérable que l’avenir peut offrir, si les économies arrivent notamment à se diversifier au-delà des matières premières et à mobiliser le potentiel d’emploi des jeunes.

D’autres questions actuellement débattues à l’échelon mondial, comme par exemple le commerce numérique, sont également très prometteuses pour une croissance des marchés dans les deux sens. Le commerce électronique commence à se diffuser dans quasiment tous les secteurs, car il permet de connecter de petites entreprises à une large base de clientèle. Mais les obstacles transactionnels et logistiques perdurent. Conscients de la capacité du commerce à stimuler la croissance économique, les dirigeants commencent à s’attaquer à certains de ces problèmes. L’un des résultats plus marquants de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC est une déclaration commune de 70 membres de l’organisation en vue de lancer des « travaux exploratoires » sur le commerce électronique. La définition de règles appropriées pour ce secteur en plein développement pourrait libérer un potentiel considérable de développement aux États-Unis comme en Afrique subsaharienne.

Les outils de la politique commerciale

Pendant presque vingt ans, le commerce des États-Unis avec l’Afrique subsaharienne a été principalement facilité par des programmes de préférences commerciales, en l’occurrence le système généralisé de préférences (SGP) des États-Unis et l’African Growth and Opportunity Act (AGOA), qui prévoit un traitement préférentiel et en franchise de droits pour des milliers de produits entrant sur le marché américain. L’administration Trump a indiqué que ces programmes resteraient une priorité et il y a tout lieu de penser que leur maintien s’inscrit dans la stratégie commerciale plus large des États-Unis. L’AGOA, qui expire en 2025, restera probablement une pièce maîtresse des relations américano-africaines. Le SGP, sur lequel repose l’AGOA, a toutefois expiré fin 2017, ce qui pourrait remettre en cause les avantages de l’AGOA s’il n’est pas rapidement rétabli.

Les programmes de préférences commerciales se sont avérés des instruments utiles de politique commerciale, notamment pour les secteurs émergents et les entreprises de petite taille, tant aux États-Unis que dans les économies africaines[7]. Ces programmes favorisent également la participation aux chaînes de valeur mondiales et peuvent contribuer à améliorer la sécurité au niveau global. Grâce à leurs critères d’éligibilité, les programmes de préférences commerciales permettent de renforcer l’état de droit, en matière notamment de droits de l’homme, de droits du travail et concernant la mise en place d’un environnement propice aux entreprises[8]. Ils pourraient toutefois bénéficier d’une modernisation de certaines dispositions, comme par exemple la non- inclusion de certains produits, qui limitent le développement des marchés dans des secteurs comme l’industrie manufacturière ou l’agriculture.

La dernière version de l’AGOA appelle également à une transition vers des échanges commerciaux réciproques. Cette volonté de passer à des mécanismes commerciaux bilatéraux se reflète également dans les déclarations de l’administration américaine actuelle, et les récentes remarque du représentant américain au commerce vont dans ce sens. Les relations commerciales entre l’Europe avec l’Afrique subsaharienne reposent désormais largement sur des accords commerciaux réciproques, une évolution notée par de nombreux membres du gouvernement américain. À l’heure actuelle, les États-Unis n’ont aucun accord bilatéral de libre-échange avec l’Afrique subsaharienne et seulement quelques traités bilatéraux d’investissement (TBI) avec des pays africains. D’autres instruments, comme par exemple des accords-cadres sur le commerce et l’investissement (ACCI), ont été utilisés pour renforcer les liens avec certains pays ou blocs régionaux. Plus récemment, les États-Unis ont conclu un accord de coopération avec la Communauté d’Afrique de l’Est (CAE), qui se concentre sur la facilitation des échanges, les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) et les obstacles techniques au commerce (OTC) en vue d’améliorer l’application de règles clés et d’exploiter le potentiel de développement des marchés[9]. Ces modèles pourraient ouvrir la voie à des échanges bilatéraux plus équilibrés pour l’avenir.

Les dirigeants africains réfléchissent également à ce qu’il adviendra en matière de commerce lorsque l’AGOA se terminera. Les initiatives d’intégration régionale sont notamment devenues une priorité. Le projet régional le plus ambitieux est celui de la création d’une Zone de libre-échange continentale (ZLEC), dont la première phase de négociation devrait se terminer en mars 2018. La ZLEC envisagée rassemblerait plus d’un milliard de personnes dans 54 pays, avec un PIB total de 3 400 milliards US$. Elle s’appuie sur les accords commerciaux régionaux (ACR) déjà en place, dont notamment la Zone de libre-échange tripartite (ZLET) qui regroupe trois des principaux blocs commerciaux d’Afrique : la CAE, le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC). L’échelle de ces espaces commerciaux atteste du potentiel commercial inhérent à l’harmonisation régionale. La ZLET, qui ne représente qu’une partie de la ZLEC envisagée, couvre une surface presque deux fois égale à celle des États-Unis[10].

Un cadre favorable au commerce et au développement

Qu’ils soient bilatéraux, régionaux ou multilatéraux, les nouveaux accords commerciaux doivent inclure des règles pour garantir le bon fonctionnement des marchés. En parallèle des infrastructures, les lois, réglementations et politiques qui sous-tendent le commerce constituent probablement l’un des aspects les plus importants de l’économie mondiale. Les aspects non tarifaires représentent souvent le principal obstacle à la croissance des marchés, tandis que la faiblesse des institutions légales est extrêmement coûteuse, notamment parce qu’elle mine le respect des droits et obligations économiques[11]. Une manière de concevoir les règles du système est sous la forme de « fondations » du commerce, qui comprennent, entre autres, la facilitation des échanges, les normes et les mesures réglementaires sectorielles qui ouvrent la voie au commerce et au développement. Ces fondations figurent dans différents accords commerciaux, allant de l’Accord de coopération États-Unis-CAE au récent accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC. Beaucoup d’ACR africains couvrent également des domaines tels que les infrastructures ou les intrants agricoles, qui seront essentiels à la croissance et à la diversification des marchés. Il est indispensable de mettre en place des fondations solides pour le commerce, car cela crée un environnement plus prévisible et plus transparent pour les entreprises, ce qui réduit leur risque et contribuer à élargir le potentiel de marché. C’est lorsqu’elles sont formulées, discutées et appliquées en tenant compte des besoins des acteurs les plus vulnérables au sein d’une économie que ces règles ont le plus d’impact sur le développement économique.

Harmonisation régionale

Les efforts d’harmonisation des règles du commerce à travers le continent africain marque une nouvelle ère pour l’état de droit, initiée par l’Afrique elle-même. À mesure que les pays africains continuent d’uniformiser et de coordonner leurs lois et réglementations, les accords commerciaux régionaux prendront une importance croissante. L’harmonisation des règles facilitera la circulation des biens et services dans l’ensemble du continent, tandis que le soutien aux efforts d’intégration régionale de l’Afrique permettrait aux États-Unis de rester connectés à leurs partenaires commerciaux africains lorsque d’importantes opportunités économiques se feront jour. L’intégration régionale présente quantité d’avantages pour le commerce dans de multiples secteurs d’activités. L’harmonisation des règles réduit les délais d’attente en douane, permet aux pays de profiter plus facilement d’avantages commerciaux (comme par exemple les programmes de préférences commerciales de type AGOA), renforce les mécanismes de normes et de sécurité alimentaire et améliore la transparence des procédures d’enregistrement et d’obtention de permis. Mise en œuvre correctement, elle peut aider d’innombrables entreprises et entrepreneurs à tirer pleinement parti du commerce.

Des règles améliorées, conçues pour faciliter le commerce transfrontalier, ont un impact à la fois économique et social. Sur le plan économique, la clé pour mettre en place des marchés plus grands susceptibles d’attirer l’investissement et de créer des emplois réside dans le développement de systèmes réglementaires intégrés. Les règles du marché peuvent également jouer un rôle déterminant pour permettre l’intégration des petits agriculteurs aux systèmes de marché, leur offrant ainsi un éventail plus large d’opportunités pour augmenter leurs revenus et améliorer leurs conditions de vie. L’harmonisation des règles pourrait s’avérer particulièrement avantageuse pour certains des groupes de population les plus vulnérables, comme par exemple les nombreuses femmes qui commercent de manière informelle. Au niveau macro-économique, soutenir le développement du commerce intra-africain pourrait contribuer à réduire la dépendance du continent vis-à-vis de l’aide étrangère, une évolution souhaitée par les différentes administrations américaines et également jugée cruciale par certains leaders africains pour faire avancer leur programme de développement, même si une assistance économique ciblée restera utile pour le développement des marchés.

Un nouveau partenariat commercial entre les États-Unis et l’Afrique ?

Bien que les États-Unis n’aient pas encore formulé de politique précise en matière de commerce et de développement en Afrique, il existe des mesures concrètes que les responsables politiques devraient prendre pour passer du commerce à somme nulle du passé à une vision commune qui en améliore le potentiel économique pour les États-Unis et les pays africains, qui favorise un développement économique plus large au sein du continent et qui encourage une approche plus équilibrée de l’état de droit.

Les États-Unis comme les pays africains bénéficieraient d’une approche coopérative en matière de commerce et de développement qui couvrirait les secteurs dotés d’un potentiel de marché. Des secteurs émergents tels que les services et le commerce électronique encouragent l’innovation et l’entrepreneuriat en Afrique comme aux États-Unis, tandis que les secteurs traditionnellement importants comme l’agriculture ou l’industrie manufacturière devraient également rester des priorités. Le climat d’investissement (et les règles du marché), ainsi que la capacité à commercer, resteront les principaux facteurs qui influencent la croissance des marchés. Pour commencer, il est nécessaire de formuler clairement une politique commerciale américaine envers l’Afrique qui soit équilibrée, afin de permettre aux parties prenantes des deux bords d’avoir une meilleure idée des perspectives d’avenir. Cela pourrait passer par un soutien clair à l’utilisation de programmes de préférences commerciales et d’aide économique en vue d’encourager la transformation des marchés, tout en apportant les modifications nécessaires à ces programmes. Si des accords commerciaux bilatéraux sont à l’ordre du jour, un nouveau modèle sera nécessaire pour répondre au potentiel de marché actuel, soutenir les efforts d’intégration de l’Afrique et aborder les règles du marché de façon à pouvoir les mettre en œuvre et les faire respecter.

Le commerce et le développement dépendent en fin de compte de la manière dont les règles du marché sont formulées et appliquées. Des questions similaires se posent aux États-Unis et en Afrique concernant le commerce et les règles qui s’y rapportent. Une manière possible d’y répondre consiste à utiliser le cadre des systèmes juridiques et réglementaires qui régissent le marché. Cela passe par la promotion, à tous les niveaux, d’une transparence accrue dans la définition des règles et d’une gouvernance participative, des principes qui figurent dans la plupart des accords commerciaux et pourraient être mieux appliqués. Il est ainsi important de mettre à disposition des canaux d’information qui permettent à tous de mieux comprendre le système et de participer à la définition des règles du marché. Les États-Unis devraient également soutenir les efforts africains d’harmonisation régionale en tant que véritable partenaire. En plus de mettre en lumière le potentiel considérable du marché africain, la dynamique d’intégration continentale que connaît l’Afrique représente une nouvelle approche originale pour promouvoir l’état de droit, le commerce et le développement, qui pourrait s’avérer des plus prometteuses.

Auteur : Katrin Kuhlmann, Présidente et fondatrice, New Markets Lab


[1] Représentant des États-Unis au commerce, The President’s 2017 Trade Agenda, 1er mars 2017.

[2] Kuo, Lily, « Here’s What President Trump Got Right in His Much Ridiculed Africa Speech », Quartz Africa, 23 septembre 2017.

[3] African Business Magazine, « Africa Must Start by Treating Agriculture as a Business,’ says AfDB President », African Business Magazine, 9 mai 2017.

[4] Coulibaly, Brahima et Christina Golubski, eds. Foresight Africa: Top Priorities for the Continent in 2018, Washington, DC: Brookings, 2018.

[5] Banque mondiale, « Economic Growth in Africa is on the Upswing Following a Sharp Slowdown », 19 avril 2017.

[6] Page, John, « Rethinking Africa’s Structural Transformation: The Rise of New Industries », Brookings, 11 janvier 2018.

[7] New Markets Lab, « A Strategy for Trade and Development (White Paper) », juin 2017.

[8] Ibid.

[9] Bureau du représentant américain au commerce, « US and East African Community Join to Increase Trade Competitiveness and Deepen Economic Ties », février 2015.

[10]Juma, Calestous et Francis Mangeni, « The Benefits of Africa's New Free Trade Area », Belfer Center for Science and International Affairs, 11 juin 2015.

[11] Kuhlmann, Katrin, « Reframing Trade and Development: Building Markets through Legal and Regulatory Reform », ICTSD et Forum économique mondial, novembre 2015.

This article is published under
22 February 2018
Face à l’impasse dans laquelle se trouve l’OMC suite à la conférence ministérielle de Buenos Aires, nombreux sont ceux qui s’interrogent sur l’utilité que les négociations multilatérales peuvent...
Share: 
22 February 2018
Malgré des taux de croissance élevés au cours des dernières décennies, les pays africains ont toujours du mal à évoluer vers des activités économiques à plus forte valeur ajoutée. Dans un...
Share: