Le rôle grandissant des capitaux chinois dans le financement des infrastructures africaines

21 August 2018

Alors que les entreprises et les capitaux chinois jouent un rôle de plus en plus important dans le développement des infrastructures africaines, comment encourager un développement durable et gérer les risques sociaux et environnementaux liés à cette évolution ?
 

Partout dans les villes africaines, des panneaux aux couleurs de la Chine ponctuent les chantiers de construction, les aéroports, les voies ferrées et les ports. Les infrastructures, que ce soit en termes de financement ou de construction, représentent un aspect de plus en plus important et visible du resserrement des liens entre la Chine et l’Afrique. Pendant le boom des années 2000, les rapports et les statistiques sur les relations économiques de la Chine avec l’Afrique concernaient avant tout le commerce, et notamment l’importation de ressources naturelles et de minéraux africains. Pendant la décennie qui a suivi la crise financière mondiale de 2008, le rôle de la Chine en tant que bailleur de fonds et constructeur des infrastructures africaines a pris une importance grandissante. Les pays africains sont devenus des marchés importants pour les entreprises publiques chinoises, soutenues par les crédits accordés par les banques publiques chinoises, qui ont ainsi apporté des capitaux précieux à des pays dans lesquels le manque d’infrastructures représente un frein au développement économique et où l’investissement privé fait traditionnellement défaut. Cette explosion rapide du recours à l’emprunt pour le financement des infrastructures pose certains risques pour la viabilité financière comme pour la viabilité sociale des économies africaines. Les gouvernements africains doivent donc naviguer avec précaution entre leurs anciens et leurs nouveaux bailleurs de fonds, tout en renforçant leurs capacités au niveau domestique pour mieux exercer leur pouvoir de négociation dans le cadre de ces partenariats.
 

La mondialisation des infrastructures chinoises

Les financements chinois dans le domaine des infrastructures en Afrique s’est développé alors que les bailleurs de fonds traditionnels, tels que la Banque mondiale et les autres institutions financières internationales (IFI), avaient abandonné le financement des grands projets d’infrastructure, en raison notamment d’inquiétudes croissantes quant à leurs risques sociaux et environnementaux. La crise financière mondiale de 2008 a porté un coup supplémentaire aux capacités de prêt des pays occidentaux à l’étranger, ainsi qu’à l’appétence du secteur privé pour des investissements en infrastructures en Afrique. Depuis lors, ce sont les « puissances émergentes », et notamment la Chine, qui ont pris le relais. Les surcapacités intérieures de la Chine et ses réserves de change considérables l’ont incitée à exporter ces capacités excédentaires pour soutenir de nouveaux projets d’investissement à l’étranger, dans le cadre de la politique « d’externalisation » des entreprises chinoises. Les chiffres de la China Africa Research Initiative (CARI) de l’École des hautes études internationales (SAIS) de l’université Johns Hopkins font ressortir cette expansion spectaculaire. Les stocks d’investissement direct à l’étranger (IDE) de la Chine en Afrique ont atteint 25 milliards US$ en 2013, contre seulement 9 milliards US$ en 2009. En parallèle, les engagements de financement par prêt en faveur de l’Afrique ont été multipliés par trois pour atteindre 18 milliards US$ en 2013 contre 6 milliards US$ en 2009[1].

Le discours lié aux infrastructures a également occupé une place importante lors des sommets du Forum sur la coopération sino-africaine (FOCAC, de l’anglais Forum on China–Africa Cooperation), et met de plus en plus l’accent sur la coopération industrielle et le renforcement des capacités. Même si les financements de l’Eximbank ou de China Development (les deux principaux organismes de financement à l’export de la Chine) destinés aux projets d’infrastructure s’accompagnent de conditions relativement moins strictes que celles des IFI pour les emprunteurs souverains, le financement des infrastructures reste un outil de promotion des exportations chinoises : le financement des projets est subordonné à l’adjudication de marchés à des entreprises chinoises et aux achats correspondants de technologies, d’équipements et de services chinois. Le principal bénéficiaire jusqu’à présent des financements chinois destinés aux infrastructures en Afrique est l’Angola, où ces capitaux se sont en grande partie dirigés vers la société pétrolière nationale, Sonangol. Les prêts accordés à l’Afrique par la Chine sont toutefois loin de se limiter aux producteurs de pétrole ou au secteur des ressources.

Au cours des cinq dernières années, certains des prêts les plus importants accordés à l’Afrique ont concerné les infrastructures de transport et d’énergie. On peut ainsi citer la nouvelle ligne de chemin de fer à écartement standard (« VN » pour « voie normale ») de Mombasa à Nairobi au Kenya, financée par des prêts de l’Eximbank chinoise à hauteur de 3,6 milliards US$, avec une seconde phase qui nécessitera un financement supplémentaire de 1,5 milliards US$. D’importants projets de VN au Nigéria et la voie ferrée transfrontalière reliant Addis-Abeba en Éthiopie à Djibouti ont eux-aussi été financés par des prêts commerciaux conséquents de cette même Eximbank[2]. Ces prêts couvrent généralement 85 pourcent du coût total du projet. Les prêts chinois ont également financé des projets dans le domaine des énergies renouvelables, tels que le Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Programme (REIPPP) en Afrique du Sud ou le projet hydroélectrique de 600 mégawatts de Karuma en Ouganda[3].
 

Risques et opportunités du financement des infrastructures par la Chine

Bien que les relations sino-africaines soient souvent présentées dans les médias comme étant motivées par l’extraction de ressources naturelles dans des conditions préjudiciables pour l’environnement – un récent protocole d’accord pour une mine de bauxite au Ghana a ainsi suscité des inquiétudes quant à son impact environnemental –, de nombreux projets de coopération pour les infrastructures ont des retombées positives pour le développement durable de l’Afrique. Les capacités techniques domestiques de la Chine en matière d’énergies durables ont elles aussi connu un processus « d’externalisation » et le pays a financé des projets de parcs éoliens en Éthiopie, de centrales solaires en Afrique du Sud ainsi que plusieurs projets hydroélectriques en Éthiopie, en Ouganda et au Cameroun[4]. Les pays dotés d’un important potentiel hydroélectrique, comme le Cameroun ou l’Éthiopie, ont profité des capitaux et, surtout, de la volonté des institutions chinoises de financer des centrales hydroélectriques de grande taille dans un secteur jugé trop risqué depuis une vingtaine d’années par les investisseurs privés et les bailleurs de fonds traditionnels. Dans le secteur des transports, des États comme l’Éthiopie ont profité de prêts chinois pour financer et construire de nouveaux projets d’infrastructures vertes, comme par exemple le tramway urbain « Addis Light Rail » ou la voie ferroviaire transfrontalière reliant la capitale éthiopienne au port de Djibouti, deux projets entièrement électrifiés dans le cadre d’une logique d’énergie propre qui reflète la volonté du gouvernement d’utiliser l’énergie verte issue de ses importantes ressources hydroélectriques plutôt que le diesel d’importation.

Si la rapidité et l’efficacité des entrepreneurs chinois a souvent été saluée par les gouvernements africains, l’impact social et environnemental de ces grands projets d’infrastructures suscite des inquiétudes. Les antécédents problématiques de la Chine en matière de gouvernance environnementale, de transparence dans la gestion des mesures d’atténuation des impacts et de reconnaissance des droits du travail peuvent faire craindre que ces pratiques soient « exportées » vers les pays en développement ayant des structures de gouvernance plus faibles[5]. Cependant, dans le domaine de l’hydroélectricité, qui donne souvent lieu (dans le cas des grands barrages) à d’importants impacts écologiques et à des déplacements de population, le principal point faible des projets à financement chinois par rapport aux bailleurs de fonds traditionnels ne tient pas tant aux pratiques des entreprises chinoises qu’au transfert de la responsabilité en matière de gestion des impacts vers les institutions du pays d’accueil. Par conséquent, lorsque les pays disposent d’institutions locales plus solides, les projets chinois affichent de façon peu surprenante de meilleurs résultats[6].

Avec le principe de non-ingérence de la politique étrangère chinoise, qui s’étend également aux projets de financement du développement, les responsabilités relatives à l’évaluation de l’impact environnemental – qui constituent malgré tout une condition d’emprunt pour les prêts de l’Eximbank chinoise – incombent au pays d’accueil, comme le montrent plusieurs projets hydroélectriques au Cameroun, un pays dans lequel les entrepreneurs chinois peuvent être soumis à des niveaux de pression différents selon l’organisme de financement de chaque projet[7]. À la différence des projets financés par la Banque mondiale ou d’autres IFI, dont les politiques de sauvegarde exigent souvent un programme complet d’indemnisation et d’aide à la réinstallation pour les personnes déplacées, ainsi qu’une obligation de faire venir des spécialistes en matière d’impact social et environnemental lorsque les institutions du pays concerné n’ont pas les compétences nécessaires, les acteurs chinois peuvent n’apporter qu’une aide limitée. Ce constat a des implications sociales pour les grands projets de type barrage ou voie ferrée, qui impliquent souvent des expropriations par l’État et le déplacement de communautés locales. Lorsque les dispositifs de réinstallation et d’indemnisation, qui dépendent souvent des ressources et des capacités des gouvernements des pays concernés, sont insuffisants, cela a des conséquences non seulement pour la construction et la mise en service des projets – les retards du plan de reclassement social lié au barrage de Memve’ele au Cameroun ont ainsi eu une incidence au moment de la mise en service du projet – mais également pour la réputation des entreprises chinoises et de leurs investissements à l’étranger, qui pourraient être tenus responsables des conséquences des projets qu’ils ont financés et aidé à construire, même s’ils n’ont pas contribué à leur conception.

Le renforcement des capacités locales, non seulement techniques, mais également en termes d’expertise et de compétences réglementaires, sera fondamental pour assurer la viabilité à long terme des grands projets d’infrastructures en Afrique. Au vu des longues périodes nécessaires à assurer la viabilité économique des projets ferroviaires ou hydroélectriques, la responsabilisation locale et l’acquisition de capacités techniques sont un impératif. À l’heure actuelle, dans le cas des nouveaux projets de chemin de fer à écartement standard au Kenya et en Éthiopie, les entreprises chinoises chargées de leur construction se sont également vu confier leur exploitation pendant les six années à venir, avec pour objectif de former du personnel local afin que la gestion et l’entretien de ces projets puissent se faire au niveau national sans dépendre indéfiniment de l’expertise chinoise. Bien que ces projets servent de vitrine aux initiatives chinoises de formation de la main d’œuvre locale et de soutien à l’économie locale, la réussite de ces programmes reste subordonnée à des transferts de connaissance suffisants entre les équipes chinoises et locales en dépit d’obstacles linguistiques et culturels significatifs. Les transferts de technologie sont également freinés par les motivations commerciales en jeu : si les entreprises publiques chinoises peuvent se montrer favorables, par exemple, à des transferts de connaissance et à une formation technique sur certains aspects des projets ferroviaires, elles ont cependant peu à gagner, comme toute entité commerciale, à se dessaisir de la technologie sous-jacente en faveur d’entreprises ou d’industries locales. La filière d’approvisionnement en pièces détachées et en composants qui accompagne l’adoption de technologies chinoises laisse également peu de possibilités aux entreprises ou aux sous-traitants locaux d’obtenir des opportunités commerciales et de moderniser leurs technologies dans ces industries.
 

Promouvoir la diversité et les transferts de technologie

Les gouvernements africains devront faire des choix et des compromis dans le développement de leurs nouveaux partenariats en matière d’infrastructures. Bien que les projets d’ingénierie « clé en main » (ou EPC, de l’anglais Engineering, Procurement and Construction) à financement chinois constituent un moyen politiquement attrayant de réaliser des objectifs de développement des infrastructures, le recours obligatoire à des entrepreneurs chinois et l’absence de dispositifs de protection sociale et environnementale créent des risques latents pour la viabilité à long terme des projets. Alors que d’autres bailleurs de fonds, dont notamment les banques européennes et celles d’autres puissances émergentes, se lancent dans le financement des infrastructures physiques, les dirigeants africains devraient profiter de leur pouvoir de négociation en tant qu’acheteurs pour réduire leur dépendance à l’égard de la technologie chinoise, même s’ils confient des marchés à des entreprises chinoises. À petite échelle, des entrepreneurs turcs comme Yapı Merkezi sont devenus des concurrents sérieux de la Chine en Afrique, entraînant avec eux l’Eximbank turque ainsi que des financements privés européens pour participer à plusieurs projets ferroviaires en Éthiopie et en Tanzanie, et amenant également des normes et mesures de protection européennes dans la construction.

Tout en favorisant une plus grande diversité et une plus grande concurrence, le fait de pousser des entreprises et des consultants étrangers à travailler aux côtés des entrepreneurs chinois peut également s’avérer un moyen d’encourager la diffusion de normes environnementales et sociales plus strictes que celles des bailleurs de fonds chinois et de responsabiliser davantage les entrepreneurs chinois.

Enfin, les transferts de connaissance et de technologie concernant ces projets d’infrastructures sont indispensables à leur gestion et à leur entretien une fois la construction terminée. Les gouvernements doivent s’efforcer de profiter de l’expertise technique significative et de l’expérience en matière de gestion et de construction des entreprises et des instituts de recherche chinois en exigeant des transferts de technologie et des efforts de formation dès le début des négociations afin de développer des capacités et des compétences locales en matière en matière de gestion de projet et d’entretien et d’éviter ainsi une dépendance prolongée à l’égard des capitaux et effectifs chinois. À mesure que ces prêts aux infrastructures entrent dans leur phase de remboursement, l’urgence financière d’assurer la viabilité et la durabilité de ces projets, sur le plan économique comme sur le plan social, est de l’intérêt de toutes les parties concernées, chinoises et africaines.
 

Auteur : Yunnan Chen, doctorante au sein de la China Africa Research Initiative (CARI), École des hautes études internationales de l'Université Johns Hopkins


[1] China Africa Research Initiative (CARI). “Our Data.” www.sais-cari.org/data/.

[2] L’Eximbank chinoise a accordé 1,2 milliards US$ de prêts pour la nouvelle voie ferrée « VN » Lagos–Ibadan au Nigéria. Des projets de VN en Éthiopie ont également reçu 2,49 milliards US$ de prêts de l’Eximbank.

[3] China Africa Research Initiative (CARI, 2018), « Our Data—Chinese Loans to Africa » : http://www.sais-cari.org/data-chinese-loans-and-aid-to-africa.

[4] Voir par exemple : Chen, Yunnan et David Landry. « Capturing the Rains: Comparing Chinese and World Bank Hydropower Projects in Cameroon and Pathways for South-South and North South Technology Transfer ». Energy Policy 115 (avril 2018). Shen, Wei et Marcus Power. « Africa and the Export of China’s Clean Energy Revolution ». Third World Quarterly 38, no 3 (mars 2017). Chen, Yanning. A Comparative Analysis: The Sustainable Development Impact of Two Wind Farms in Ethiopia. Working Paper No 2016/7, Washington, DC: China Africa Research Initiative, novembre 2016.

[5] Voir par exemple : Urban, Frauke, Johan Nordensvard, Giuseppina Siciliano et Bingqin Li. 2015. « Chinese Overseas Hydropower Dams and Social Sustainability: The Bui Dam in Ghana and the Kamchay Dam in Cambodia ». Asia & the Pacific Policy Studies 2, no3 (septembre): 573–89. https://doi.org/10.1002/app5.103.

[6] Chen et Landry, op.cit. ; Hensengerth, Oliver. Interaction of Chinese Institutions with Host Governments in Dam Construction: The Bui Dam in Ghana. Discussion Paper 3/2011. Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2011.

[7] Chen et Landry, op. cit.

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