Les APE : quels impacts sur l’intégration régionale de l’Afrique ?

11 December 2014

Après plus de 12 ans de discussions, trois des cinq groupes de négociation africains,  à savoir la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté de développement d’Afrique Australe (SADC) et la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) ont  conclu des accords de partenariat économique (APE) avec l’Union européenne (UE). Cette accélération fait suite à la date butoir du 1er octobre 2014, fixée unilatéralement par l’UE pour le retrait d’une réglementation sur  l’accès au marché « MAR 1528/2007 », et la menace qui en découle pour les pays africains non-PMA, de voir la suppression partielle ou totale de leur accès préférentiel au marché de l’UE, si les négociations sur les APE ne sont pas conclues. A ce stade, les négociations se poursuivent toujours dans les deux blocs restants de l’Afrique centrale, et de l’Afrique orientale et australe ; cependant, un certain nombre de pays de ces deux groupes a déjà signé des APE intérimaires.

Le passage des arrangements préférentiels à un accord réciproque  - bien qu’asymétrique -  compatible avec l’OMC tel que les APE, a traditionnellement soulevé de nombreuses préoccupations, notamment son impact potentiel sur l’intégration régionale et les perspectives de développement de l’Afrique. Ces questions sont d’autant plus pertinentes dans le contexte actuel marqué par l’accélération du processus en vue de l’établissement d’une zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) d’ici 2017. Dans cette optique, et en réponse aux sollicitations de plusieurs parties prenantes, une étude empirique du Centre de la politique commerciale africaine de la CEA jette un nouvel éclairage sur ces questions en se concentrant sur les régions de l’Afrique de l’Ouest, de l’Afrique orientale et australe (CEA, 2014).

 

Les APE : Quels enjeux ?

Tout comme les autres accords commerciaux, l’impact des APE repose essentiellement sur l’interaction de deux principaux éléments : les modifications tarifaires convenues par les deux parties et les aspects structurels des relations commerciales entre les pays africains et l’UE. Concernant le premier élément, la réforme du Système généralisé de préférences (SGP : Réglementation européenne 978/2012) s’articule autour des régimes suivants :

  1. l’initiative Tout sauf les armes : elle offre un accès au marché en franchise de droits et sans contingents à tous les produits en provenance des PMA, à l’exception des armes et des munitions ;

  2. le Système Généralisé de Préférences (SGP) : disponible pour 41 pays à faible revenu et à revenu intermédiaire tranche inférieure, il octroi des réductions tarifaires sur près de 66 pourcent des lignes tarifaires ;

  3. SGP + : disponible pour les « pays vulnérables » impliquant la mise en œuvre des conventions fondamentales sur les droits de l’homme et les droits du travail, le développement durable et la bonne gouvernance ; offre des réductions tarifaires plus importantes sur les même lignes tarifaires

  4. prises en considération pour le traitement SGP ; et

  5. le Traitement de la Nation la plus Favorisée ou Accord commercial préférentiel pour tous les autres pays.

Dans ce contexte, l’APE offre une libéralisation complète des importations vers l’UE en provenance des pays concernés (qu’ils soient ou non PMA), en échange d’une libéralisation  progressive des importations de produits européens vers ces mêmes  pays, couvrant « l’essentiel des échanges. » Pour les PMA africains, dont les produits sont couverts par l’initiative Tout sauf les armes, ceci n’entraîne en principe aucune amélioration de leur accès au marché européen, alors que pour les autres pays africains – qui, pour la plupart, peuvent prétendre au traitement SGP – les améliorations peuvent être significatives, mais sont essentiellement limitées à quelques lignes tarifaires, principalement des produits agricoles européens sensibles aux importations. A l’inverse, au cours de la période de transition, les pays africains doivent abaisser de manière significative le niveau relativement élevé des droits de douane qu’ils appliquent aux exportations européennes, avec des réductions tarifaires couvrant approximativement 80 pourcent de leurs importations en provenance de l’UE. Ceci entraînerait une amélioration importante de l’accès de l’UE aux marchés africains pour une large gamme de produits, allant des céréales et du bétail aux métaux et équipements de transport.

Les relations économiques entre l’UE et les pays africains sont, par ailleurs, manifestement caractérisées par des asymétries structurelles profondément ancrées, non seulement en termes de taille économique et de niveau de développement, mais plus fondamentalement, en termes de commerce bilatéral et de pouvoir de négociation relatif. Par exemple, alors que l’UE compte à présent pour près de 20 pourcent (40 pourcent) des exportations totales de marchandises en provenance de la région de l’Afrique de l’Ouest, cette dernière n’achète que 0,1 pourcent (0,6 pourcent) des exportations européennes. En outre, malgré de nombreuses années d’accès préférentiel au marché, les exportations africaines vers l’UE restent essentiellement concentrées sur une gamme étroite de produits principalement de base (pour la période 2010-2012, les carburants représentent, par exemple, en moyenne, 58 pourcent  des exportations de la CEDEAO vers l’UE). Par contre, les exportations européennes vers l’Afrique couvrent une gamme beaucoup plus large de produits, dont essentiellement des produits manufacturés, des biens d’équipement, mais aussi des carburants raffinés et des produits alimentaires.

Au vu de ce qui précède, il n’est pas surprenant que le passage à un accord commercial réciproque mais asymétrique, comme l’implique la pleine mise en œuvre des APE, serait susceptible de se traduire par des gains commerciaux mal répartis (CEA, 2014).  En rapport avec le fait que l’UE bénéficierait à terme de l’essentiel des réductions tarifaires, on peut s’attendre à ce que ses gains à l’exportation dépassent ceux de ses partenaires.

Là encore, un accès meilleur aux facteurs de production importés de l’UE peut mener à certains gains pour les régions d’Afrique orientale et australe et d’Afrique de l’Ouest, mais l’expansion de leurs exportations serait essentiellement monopolisée par les non-PMA. Et ceci essentiellement parce que ce sont eux qui verraient une certaine amélioration de leur accès au marché de l’UE (ibidem).  Une telle impulsion serait en outre essentiellement limitée à quelques produits agricoles (produits laitiers, sucre et viande), qui sont actuellement protégés par l’UE. A l’inverse, avec la pleine mise en œuvre des APE, l’Afrique orientale et australe et l’Afrique de l’Ouest verraient une forte augmentation des importations originaires de l’UE, couvrant une large gamme de produits, notamment des biens manufacturés. A cet égard, des simulations suggèrent également que les APE pourraient entraîner un certain détournement des échanges pour l’Afrique, avec des effets négatifs sur le commerce intra-africain. Enfin, on pourrait s’attendre à un impact des APE légèrement négatif sur le revenu réel des pays africains, à la suite d’une baisse des recettes tarifaires, d’une augmentation des importations consécutive à la libéralisation et d’un faible accroissement des exportations, monopolisées essentiellement par les non-PMA africains.

 

 

APE et intégration régionale africaine

Deux principaux aspects des APE ont une incidence critique sur l’agenda d’intégration de l’Afrique : la configuration de la négociation et l’impact même des accords. Le premier élément relève essentiellement d’une complication institutionnelle auto-imposée qui résulte de la décision des pays africains de négocier les APE dans cinq blocs différents. En conséquence, à moins d’une coordination étroite des dispositions des APE entre les différents blocs, il sera difficile d’harmoniser les différents accords (APE) et de les aligner avec l’agenda de l’intégration comme défini par le Traité d’Abuja. Cette situation risque en outre d’aggraver les difficultés de longue date concernant le traitement des pays membres de plusieurs CER. Ceci est manifeste, par exemple, dans le contexte du COMESA, une CER qui aspire à établir un marché commun, alors que les pays membres sont répartis entre trois différents blocs dans le cadre des négociations APE (en plus du Partenariat euro-méditerranéen). Pour ce qui est de l’impact des accords APE, il convient d’observer qu’à la fin de la période de transition, les pays africains pourraient bien finir par accorder à un certain nombre d’importations originaires de l’UE, un traitement plus favorable qu’à des produits africains similaires. Par exemple, la liste de libéralisation convenue avec l’Afrique de l’Ouest prévoit que le tarif appliqué, notamment sur les importations céréalières originaires d’Europe serait beaucoup plus faible que ce qui est prévu dans ce cadre du TEC pour les importations en provenance de pays africains ou d’autres pays en dehors de la CEDEAO. En conséquence, à moins que les divers pays africains ne parviennent à réduire les tarifs dans l’ensemble de leurs CER – c’est-à-dire dans le cadre de la ZLEC – les produits européens pourraient finir par évincer les exportations intra-africaines, notamment dans les secteurs de la fabrication, du pétrole et de l’alimentation.

Les exportations intra-africaines étant beaucoup plus diversifiées et industrialisées que les exportations de l’Afrique vers le reste du monde (CEA et UA, 2014), les effets potentiellement négatifs des APE sur le commerce intra-africain risquent d’entraver l’agenda de transformation structurelle du continent. A ce stade, on pourrait certes faire valoir que les préférences unilatérales n’ont pas réussi à stimuler la diversification économique en Afrique, mais il est difficile de voir comment les APE, eux-mêmes, pourraient faire mieux en vue de la réalisation du même objectif. Cependant, combiner la conclusion des APE à la mise en place de la ZLEC pourrait compenser les effets négatifs de la première en termes de détournement du commerce intra-africain tout en contribuant toujours de manière significative à l’accroissement nette d’échanges, tant pour l’UE que pour les pays africains.

En outre, des simulations sur l’impact de la ZLEC suggèrent que le secteur manufacturier bénéficierait d’une forte impulsion à la suite de l’élimination des obstacles tarifaires au niveau continental (CEA, CUA et BAD, 2012 ; et Mevel et Karingi, 2012). Certaines études  soulignent également les coûts des échanges disproportionnés comme une des contraintes clés à la performance des exportations tant au sein qu’à l’extérieur de la région (Freund and Rocha, 2010; and Portugal Perez et al. 2012). Dans la même optique, les conclusions de la CEA 2014 suggèrent que les gains commerciaux seraient presque doublés si les APE étaient mis en œuvre et accompagnés dans le cadre de la ZLEC, par des mesures de facilitation des échanges susceptibles de réduire le temps que les marchandises passent dans les ports et au niveau des frontières, et de rendre les procédures douanières deux fois plus efficaces qu’elles ne le sont actuellement.

S’attaquer aux coûts des échanges en Afrique permettrait en effet, au continent d’intégrer efficacement le marché mondial et de se connecter plus étroitement aux partenaires globaux, avec des effets positifs importants sur l’industrialisation et le commerce intra-africain. En conséquence, dans un tel scénario, les gains commerciaux bénéficieraient à l’ensemble des pays africains, qu’ils soient PMA ou non-PMA.  L’espace offert par la période de transition aux pays africains dans le cadre des APE devrait donc être utilisé de manière stratégique pour renforcer rapidement l’intégration régionale.  

 

 

Conclusion

Les développements ci-dessus sur l’impact des APE montrent que l’échelonnement de la libéralisation des échanges reste primordial pour appuyer l’intégration et l’agenda de transformation de l’Afrique. La réduction des obstacles tarifaires dans les différentes CER africaines avant l’ouverture des marchés aux pays  plus développés est cruciale pour que les producteurs africains soient en mesure d’exploiter les économies d’échelle et l’apprentissage par la pratique qui leur permettront d’être plus compétitifs au niveau international.

Dans ce contexte et à la lumière des évolutions récentes dans les négociations sur les APE, cinq implications politiques se dégagent. En premier lieu, la période de transition des APE devrait être mise à profit pour échelonner de manière appropriée la libéralisation avec l’UE et sur le continent, notamment dans le cadre de la ZLEC. Ceci supposerait l’accélération de la mise en œuvre de la ZLEC pour empêcher le détournement des échanges intra-africains. En second lieu, il est impératif que les pays africains coordonnent la finalisation des négociations sur les APE dans l’ensemble des cinq blocs (et éventuellement avec les pays d’Afrique du Nord, au titre du Partenariat euro-méditerranéen), afin d’harmoniser les diverses dispositions dans la mesure du possible et de minimiser les obstacles à l’agenda d’intégration régionale. En troisième lieu, les pays africains devraient agir de manière concertée avec la Commission de l’Union africaine pour garantir que les dispositions les plus favorables accordées à un bloc par l‘UE seraient également étendues aux autres. En quatrième lieu, les pays africains devraient préserver (et profiter de) l’espace politique ouvert afin d’examiner soigneusement s’ils leur faut souscrire ou non à des dispositions OMC+, sur des questions telles que l’investissement, les droits de propriété intellectuelle, la concurrence et les marchés publics. Enfin, à la lumière des coûts excessivement élevés liés au commerce, les gouvernements devraient mettre en œuvre des mesures de facilitation des échanges  visant à une intégration effective du marché régional, en conformité avec le Plan d’action visant à stimuler le commerce intra- africain.

Les auteurs:

SIMON MEVELest Responsable des Affaires économiques à la Division Intégration régionale et commerce de la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CEA).

GIOVANNI VALENSISI est actuellement Responsable des Affaires  économiques à la Division de  l’Intégration régionale et du commerce de la Commission économique des Nations-Unies pour l’Afrique (CEA).

STEPHEN KARINGIest  Directeur à la Division de l’intégration régionale et du commerce de la CEA.




 

 

 

 

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