Les perspectives pour les PMA à Nairobi et au-delà

24 November 2015

À l’approche de Nairobi, les pourparlers s’orientent vers un résultat sur la concurrence à l’exportation en matière d’agriculture, un « mini-paquet » en faveur des PMA axé probablement sur l’accès aux marchés, les règles d’origine, le coton et la dérogation pour les services, ainsi que sur plus de transparence dans différents domaines des règles.

Bien que les pays les moins avancés (PMA) forment un groupe hétérogène, ils souffrent tous d’un certain nombre de handicaps structurels communs, tels qu’un bas niveau de revenus, un faible indice de développement humain ou une grande vulnérabilité économique, qui limitent leur capacité à générer une croissance économique durable. Au sein de l’OMC, ces limitations structurelles définissent en grande partie les priorités du groupe. Ces préoccupations peuvent se regrouper en trois grandes catégories qui se recoupent.

En premier lieu, les PMA sont vulnérables aux distorsions résultant des pratiques commerciales de certains de leurs partenaires. Cela est particulièrement marqué dans le domaine agricole, où les subventions octroyées pas l’UE, les États-Unis, le Japon, et de plus en plus par l’Inde et la Chine, ont pour effet de faire baisser les prix, de décourager l’investissement agricole dans les PMA avec, au final, un impact direct sur les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire. Lorsque la volatilité des prix a augmenté pendant la crise alimentaire de 2006-2011, les PMA ont également été durement touchés par certaines politiques isolationnistes, à commencer par les restrictions à l’exportation imposées par de grands pays exportateurs qui ont exacerbé la flambée des prix avec un effet désastreux sur la sécurité alimentaire. Dans la même logique, les PMA se voient affectés par les subventions à la pêche, qui détruisent les stocks halieutiques dont de nombreux PMA dépendent pour leur subsistance, leurs revenus et leur sécurité alimentaire.

En second lieu, les exportations des PMA souffrent des restrictions imposées sur les marchés étrangers. Bien que les PMA bénéficient souvent d’un accès préférentiel, les régimes d’accès au marché en franchise de droits et sans contingents (FDSC) mis en place par les pays de l’OCDE, et plus récemment les pays émergents, ont tendance à exclure certains produits clés ou à conditionner cet accès à des règles d’origine particulièrement strictes. De plus, ces préférences s’amenuisent au fil du temps, en raison notamment de la prolifération des accords commerciaux régionaux. Dans le domaine des services, les préférences envisagées dans le cadre de la dérogation sur les services pourraient offrir de nouvelles opportunités, si elles s’orientent effectivement vers des secteurs dans lesquels les PMA disposent d’un potentiel d’exportation. Enfin, l’évolution rapide des normes publiques et privées, les exigences de traçabilité et autres mesures sanitaires et phytosanitaires liées aux exportations restent une difficulté importante pour les PMA et placent souvent les petits producteurs ayant un accès limité au capital en position défavorable.

En troisième lieu, compte-tenu de leur faible niveau de développement humain et de leur forte vulnérabilité économique, les PMA invoquent souvent la nécessité de bénéficier d’un traitement spécial et différencié (TSD) et de niveaux d’engagement moins élevés au titre des disciplines de l’OMC. Par exemple, étant donné la nécessité pour ces pays de se doter d’une base technologique viable et au vu de leur faible capacité d’absorption et du caractère embryonnaire de leurs systèmes d’innovation, il est peu probable que les PMA puissent bénéficier des avantages découlant d’une protection stricte des droits de propriété intellectuelle telle que prévue au titre l’Accord sur les ADPIC. Les flexibilités offertes aux PMA dans les différents domaines de négociation ou les discussions de longue date sur les « questions de mise en œuvre » sont également le reflet de cette préoccupation.

Globalement, les perspectives de réponse à ces priorités dans le cadre de la 10ème Conférence ministérielle de l’OMC restent limitées. Certes, les questions de concurrence à l’exportation sont une priorité de longue date du groupe des PMA. Dans la pratique toutefois, les subventions aux exportations, qui pesaient presque 10 milliards d’euros par an au début des années 90 au sein de l’UE, ont quasiment disparu ces dernières années. D’un côté, ceci devrait faciliter la conclusion d’un accord entre les membres de l’OMC qui ne ferait que consolider des réformes déjà en place. Mais d’un autre côté, au-delà de la certitude que de tels instruments ne seront pas réactivés, les gains économiques immédiats seront limités. Les perspectives d’un paquet pour les PMA portant sur l’accès aux marchés FDSC, le coton, les règles d’origine et la dérogation pour les services ne sont pas beaucoup plus réjouissantes, et les chances de progrès significatifs sur ces questions, au-delà de ce qui avait déjà été convenu à Bali, restent minces (pour une analyse plus détaillée sur ce point, lire l’article de N. Imboden sur ce sujet). Enfin, la transparence dans le domaine des règles, bien que toujours bienvenue, se traduira très certainement par un fardeau administratif supplémentaire pour les PMA sans qu’ils n’en retirent beaucoup d’avantages en retour. Compte-tenu de ces perspectives limitées, les PMA ont trois options non exclusives à leur disposition.
 

1. Élargir l’éventail des questions à résoudre à Nairobi

Si le paquet de Nairobi est trop restreint, il pourrait être élargi. On peut penser notamment à un engagement, de la part des grands pays exportateurs de produits alimentaires, à ne pas imposer de restrictions à l’exportation sur les produits exportés en direction des PMA, ou à la création d’un groupe de travail chargé d’examiner les différents types de barrières non-tarifaires (NTB) qui affectent les pays en développement afin d’identifier des solutions possibles lorsqu’il est difficile pour les PMA de se conformer à ces mesures. Un accord visant à interdire les subventions à la pêche accordées aux navires impliqués dans des activités de pêche illicite, non-déclarée ou non-réglementée (INN), ou visant des stocks halieutiques indéniablement surexploités, pourrait également être envisagé. Le groupe pourrait également demander à ce que les flexibilités prévues pour les PMA dans le domaine de l’agriculture, l’AMNA et les services soient verrouillées en préalable à tous pourparlers ultérieurs, ne serait-ce que parce que ces flexibilités semblent bénéficier d’un large consensus parmi les membres de l’OMC. La mesure dans laquelle les autres membres seraient prêts à prendre de telles décisions dans le cadre de Nairobi reste incertaine, mais ces questions ne devraient pas susciter de controverses en tant que telles et pourraient se traduire par des avantages importants pour les PMA.
 

2. Mettre en place un programme de travail crédible couvrant les principales priorités des PMA pour l’après-Nairobi

L’un des grands enjeux de Nairobi consistera à trouver un compromis entre les membres de l’OMC qui estiment qu’il n’existe plus aucune perspective d’accord au titre du PDD et que de nouvelles approches sont nécessaires, et ceux qui soutiennent que les négociations doivent se poursuivre dans le cadre des mandats existants et sur la base des projets de textes déjà rédigés. Les questions fondamentales de l’agriculture, de l’AMNA et des services ont peu de chances de disparaître complètement de l’agenda. Mais au moment où les membres de l’OMC s’affèreront à redéfinir ou réaffirmer les termes de la négociation post-Nairobi, les préoccupations propres aux PMA risquent de se voir marginalisées au dépend des questions prioritaires pour les grandes puissances commerciales. Il est donc nécessaire de veiller à ce que les priorités des PMA qui ne seraient pas résolues à Nairobi occupent une place spécifique et centrale dans un programme de travail crédible pour l’après-Nairobi.

Au-delà de Nairobi, certains membres de l’OMC pourraient bien insister sur la nécessité de traiter des « nouvelles questions » telles que le commerce en ligne, le commerce numérique, les politiques de concurrence ou l’investissement pour n’en citer que quelques-unes. Dans la mesure où les PMA parviendraient à obtenir des garanties satisfaisantes sur leurs préoccupations de base, ils pourraient se montrer ouverts à l’étude de certaines de ces questions, sachant qu’à l’avenir, les règles dans ces domaines seront de plus en plus souvent définies en dehors de l’OMC, où les PMA ne sont pas représentés. Le commerce en ligne pourrait par exemple constituer un domaine dans lequel les PME des PMA pourraient tirer des avantages importants si leurs besoins spécifiques étaient pris en compte.
 

3. Regarder au-delà de l’OMC

Enfin, en l’absence de progrès dans le cadre du Cycle de Doha, les PMA devraient éviter de mettre tous leurs œufs dans le panier de l’OMC. L’intégration régionale, notamment en ce qui concerne les PMA africains, offre des opportunités importantes en matière de développement des chaînes de valeur régionales et de transformation structurelle, ne serait-ce que parce que les exportations des PMA sont généralement plus diversifiées au niveau régional qu’elles ne le sont avec des partenaires traditionnels tels que l’UE et les États-Unis, ou les économies émergentes. Les PMA devraient également prêter une attention particulière au développement des accords dits « méga-régionaux », qui pourraient à l’avenir façonner les conditions des échanges internationaux. Par exemple, alors que les perspectives d’une harmonisation des règles d’origine au niveau de l’OMC restent faibles, les négociations entre l’UE et les États-Unis dans le cadre du Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (PTCI, ou TTIP en anglais) obligeront ces pays à se mettre d’accord sur un ensemble de règles communes. Si ces règles harmonisées sont étendues aux pays ayant un accord de libre-échange ou un accès préférentiel à l’UE ou aux Etats-Unis, cela pourrait largement aider à démêler le sac de nœuds des règles d’origine et permettre un cumul élargi. Dans la même logique, l’accent mis sur la coopération réglementaire dans le cadre du PTCI a fait craindre qu’un tel accord ne place la barre bien trop haut pour de nombreux PMA, entraînant une marginalisation accrue de leurs exportations. À cet égard, autoriser des pays tiers à bénéficier de la reconnaissance mutuelle, ou des dispositions facilitant les échanges bilatéraux entre l’UE ou les États-Unis, permettraient aux pays en développement exportateurs d’accéder à la fois au marché européen et au marché américain s’ils se conforment aux exigences de l’un ou de l’autre.

Auteur : Christophe Bellmann, chercheur associé au sein de l’ICTSD.

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