Nouveau tarif extérieur commun de la CEDEAO et engagements individuels de ses membres à l’OMC: des incompatibilités surmontables

18 October 2012

Les difficultés que pourraient rencontrer certains pays Membres de la CEDEAO à poursuivre le processus d’intégration régionale en Afrique de l’Ouest du fait du leurs engagements multilatéraux remet au goût du jour le problème de la cohérence des politiques. A partir d’exemples concrets, cet article repose le débat et donne quelques orientations sur les solutions juridiques possibles.

La CEDEAO a mis en place un Tarif Extérieur Commun (TEC) qui est en voie de finalisation. Au terme du processus, elle sera une Union Douanière au sens de l’Article XXIV du GATT, et reconnue comme telle par l’OMC. Ce TEC plafonné à 35% modifiera la nomenclature des droits et obligations des pays de la région. Dès lors, les engagements individuels des pays de l’Afrique de l’ouest à l’OMC risquent d’être en contradiction avec
les exigences de leur processus d’intégration commerciale régionale pourtant nécessaire à leur développement économique.

Les politiques commerciales nationales, régionales et multilatérales s’en retrouvent imbriquées sans être complémentaires et cohérentes. Si de prime abord l’exigence de conformité à l’OMC remet en cause les nouveaux engagements au niveau régional, une étude minutieuse du droit de l’OMC permet d’aboutir à la conclusion que la CEDEAO pourra continuer son processus d’intégration régionale en sauvegardant son nouveau TEC.

Le TEC CEDEAO à priori incompatible avec les engagements individuels de ses membres à l’OMC
Les données de l’OMC montrent clairement, qu’aussi bien pour l’agriculture que pour l’industrie, se posent le problème du respect des engagements individuels si le TEC CEDEAO venait à être appliqué.En matière agricole, tous les pays de l’Afrique de l’Ouest ont des taux appliqués qui sont inférieurs aux taux consolidés. Un pays comme le Nigéria a consolidé ses produits agricoles à hauteur de 150% alors que leur taux d’application n’est qu’à 33.6 %. La Gambie a consolidé à 104%, le Burkina Faso à 98.1% et le Ghana à 97.1%. Les pays de la région qui sont les moins « protégés » sont à des niveaux de consolidation « raisonnables » compte tenu du niveau de leurs droits appliqués. Le Sénégal et la Guinée Bissau, avec des taux de consolidation respectivement de 29.8% et de 40%, appartiennent à cette catégorie bénéficiaire d’une marge réduite d’ajustement de leurs tarifs douaniers en cas de changements brusques des flux commerciaux. La situation de la Côte d’Ivoire est la plus exceptionnelle. Le taux de consolidation de ses produits agricoles (14.9%) et ses droits réellement appliqués (14.8%) sont quasi équivalents et restent à un niveau relativement bas.

La situation en matière industrielle est moins homogène. Contrairement aux produits agricoles dont le pic de taux consolidés est arrivé à 150%, les droits consolidés pour les produits industriels plafonnent à 80% (Togo) avec une volonté réitérée du Nigéria de protéger son économie par un taux de consolidation de 66%. En sens inverse, quatre pays de la région sont d’ores et déjà dans une zone rouge, avec des droits appliqués qui sont supérieurs aux droits consolidés. Une telle situation pose clairement le problème du respect des obligations découlant de l’OMC. C’est le cas de la Côte d’Ivoire, de la Guinée Conakry, du Bénin et de la Mauritanie.

Cet état de fait pose juridiquement deux problèmes : le fait que le TEC soit supérieur aux engagements consolidés à l’OMC pour la plupart des pays de la CEDEAO ; et l’impact négatif possible du relèvement des droits de douane de la CEDEAO sur les pays tiers (membres de l’OMC).

Problème 1 : Cas du TEC supérieur aux droits consolidés

Au niveau des produits agricoles, l’application programmée du taux de 35% posera des problèmes juridiques de compatibilité avec l’OMC à tous les pays qui ont consolidés en deçà. L’argument des taux appliqués n’est pas ici d’un grand secours. La question de droit est plutôt liée au décrochage constaté entre l’engagement juridique ferme pris dans le cadre multilatéral et les contrariétés nées de la volonté de mettre en place une politique commerciale/agricole régionale. Sauf dérogation expresse, les pays de la région ne pourront pas aller au-delà de leurs taux consolidés sous le prétexte d’une politique régionale nouvelle. Les taux consolidés par les pays de la région sont relativement élevés et vont quasiment tous au-delà des 35% projetés pour les produits agricoles. Mais la situation exceptionnelle de deux pays pose problème. Le Sénégal par exemple, avec un taux de consolidation de 29.8% ne pourra pas à priori appliquer automatiquement, sans procédure de révision préalable, le nouveau TEC. La situation de la Côte d’Ivoire est pire. Avec un taux consolidé à 14.9%, elle est non seulement dans la même situation que le Sénégal, mais son taux est tellement bas que même un TEC régional plafonné à 20% ne serait pas applicable.

Au niveau des produits industriels, le même raisonnement, mutatis mutandis, permet d’aboutir au même résultat. D’une part, il y a un groupe de pays avec des taux consolidés qui sont au-delà du plafond tarifaire de 35%. D’autre part, il y a un groupe de pays « à problèmes » dont le taux de consolidation ne permet pas une possibilité d’application automatique du TEC régional. Ce sont la Côte d’Ivoire qui a consolidé à 9%, le Bénin à 11.4 %, le Burkina Faso à 13.1%, la Guinée Conakry à 10%, le Mali à 15.5%, la Mauritanie à 10.5%, le Sénégal à 30% et dans une moindre mesure, le Ghana à 34.7%.Il apparait dès lors, qu’aussi bien pour les produits agricoles que pour les produits industriels, la mise en oeuvre du nouveau TEC de la CEDEAO posera des problèmes légaux liés aux différents engagements pris individuellement à l’OMC. Ce problème posé par le niveau des taux consolidés peut être résolu de deux manières à l’OMC.

Solution 1 : Les pays de la région peuvent choisir le statu quo.

Ils mettront en vigueur leur Union douanière avec un nouveau TEC et choisiront de ne pas toucher à leurs taux consolidés notifiés à l’OMC. Ils seront alors en contradiction avec leurs engagements multilatéraux relatifs aux listes de concessions notifiées. Mais le droit de l’OMC leur ouvre largement cette possibilité. Le non respect des taux consolidés ne relève pas d’une prohibition rédhibitoire. Il implique seulement le versement de compensations. La région pourrait donc opter pour le versement de compensations qui peuvent porter sur d’autres produits (Article XXVIII.2 du GATT) et garder la liberté de ne pas modifier son TEC
consensuel. Mieux, l’intérêt de cette solution est mis en exergue par une autre disposition expresse de l’OMC qui pourra garantir à la fois le maintien du TEC et le non versement de compensations. En effet, le paragraphe 6 de l’Article XXIV du GATT dispose que dans la détermination des compensations, il sera dûment tenu compte « de la compensation qui résulterait déjà des réductions apportées au droit correspondant des autres territoires constitutifs de l’Union.» Or, aussi bien pour les produits agricoles que pour les produits industriels, les droits consolidés sont en moyenne largement au dessus des taux plafonds
du TEC, il en résulte que par un système de compensation interne à l’Union douanière, la CEDEAO en l’occurrence, l’actif s’avèrera plus élevé que le passif. La situation globale de la région, au regard de la disposition précitée, risque de ne pas avoir une incidence sur le contenu des listes de concessions individuelles des pays. Le cas échéant, la région ne devra pas faire face à des compensations même si certains droits consolidés marginaux sont en deçà du TEC

Solution 2 : Le problème posé par un TEC plus élevé que les droits consolidés résulte de la violation des listes de concessions individuelles.

La solution peut donc venir de la modification de cette liste. Non seulement l’OMC en donne la possibilité à travers la procédure de l’Article XXVIII du GATT, mais c’est une solution qui a le mérite d’avoir déjà été   expérimentée par un pays africain, le Gabon. En 2007, les autorités du Gabon ont abouti au constat que leurs produits industriels sont consolidés à 15% à l’OMC, mais que leurs droits réellement appliqués au titre du TEC de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) est à 18%. Devant le problème juridique d’incompatibilité posé par cette situation, elles ont adressé une demande à l’OMC dans le but de pouvoir modifier leurs listes de concessions suivant la procédure précitée de modification des
listes. En juillet 2008, le Groupe de l’accès au marché de l’OMC a statué sur la requête et a donné une réponse positive au Gabon, en l’autorisant à relever ses droits consolidés de 15 à 18%, à la même hauteur que le TEC et pour lui être conforme. Il n’est pas inutile de préciser que pour optimiser ses chances, le Gabon, qui est un pays en développement, a dû invoquer un statut « petites et vulnérables économies » en mettant en exergue quelques critères qui ont été pris en compte par les autorités de l’OMC. Aux dernières nouvelles, le Gabon a présenté une nouvelle demande de relèvement de ses droits consolidés de 18
à 28%. Les pays de l’Afrique de l’ouest devraient s’en inspirer. La seule difficulté à priori identifiée dans la mise en oeuvre de cette procédure est l’inexistence d’une solution groupée. Chaque pays devra alors initier sa propre demande.

Problème 2 : Impact négatif du relèvement du TEC sur les tierces parties
La CEDEAO est une zone de libre échange, notifiée à l’OMC le 6 Juillet 2005 sous la Clause d’habilitation. S’il adopte un TEC comme il est prévu de longue date, elle deviendra une Union douanière. Suivant l’Article XXIV.4 du GATT, si l’Union Douanière a pour objet de faciliter le commerce entre les membres constitutifs, elle ne doit pas servir à « opposer des obstacles au commerce d’autres parties contractantes avec ces territoires ». L’Article XXIV.5.a est dans la même veine. Il dispose que dans le cas de l’établissement de cette nouvelle Union douanière, « les droits de douane appliqués ne seront pas, dans leur ensemble, …d’une
incidence générale plus élevée, ni les autres réglementations commerciales plus vigoureuses que ne l’étaient les droits et les règlementations commerciales en vigueur dans les territoires des membres constitutifs avant la création de l’Union ». En clair, il s’agit ici d’éviter de causer un préjudice aux tierces parties par le simple fait de la constitution d’un ACR nouveau qui confère des bénéfices commerciaux supplémentaires à ses membres. Or, par hypothèse, la fixation du taux plafond du TEC de la CEDEAO à 35% risque de créer des obligations tarifaires supplémentaires aux tierces parties dans la mesure où certains pays ont consolidé en deçà de ce taux.

Solution 1 : L’évaluation de l’incidence générale des droits et autres réglementations commerciales sur la base des droits réellement appliqués est faite dans le cas de la création d’une Union douanière.

Un membre de l’OMC, pris individuellement, conserve sa marge de politique commerciale résultant de l’écart entre ses droits consolidés et ses droits appliqués. Si donc les pays de l’Afrique de l’ouest laissent la situation en l’état et mettent en oeuvre leur Union douanière, ils tomberont sous le coup de l’Article XXI.5 du
GATT dans la mesure où l’augmentation des droits de douanes opposables aux parties tierces résultera directement de la création de l’Union douanière. Il en sera la conséquence et devra être sanctionné en tant que tel par la négociation de compensations. En revanche, rien n’empêche les pays de la sous région, pris individuellement, de relever leurs droits appliqués pour bénéficier des marges légales avant la mise en oeuvre de l’Union douanière. Ce faisant, l’augmentation des droits opposables aux tiers ne résultera pas de la création de l’Union douanière. Elle n’en sera plus une conséquence. L’opération sera celle d’un pays
membre de l’OMC dans l’exercice légal des droits qui lui sont octroyés par le système. Naturellement, cela requiert un travail poussé de concertation au niveau de la région.
Solution 2 : Elle est plus simple à mettre en oeuvre. Elle consiste en une substitution de base légale au niveau de l’OMC.

Toutes les prescriptions liées à la protection des tierces parties en cas de relèvement des droits appliqués sont logées dans l’Article XXIV du GATT. Or, la CEDEAO comme Zone de Libre Echange est déjà enregistrée à l’OMC comme Accord Commercial Régional entre pays en développement, au titre de la Clause d’Habilitation
de 1979. Si avec l’instauration du TEC, la nouvelle Union douanière est notifiée suivant la même procédure au titre de la Clause d’Habilitation et non de l’Article XXIV du GATT, l’impact du relèvement des droits de douane résultant de la création de l’Union douanière est vidé de son objet. La sagesse commende d’aller dans cette direction.

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18 October 2012
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