Passerelles Mise à jour sur Paris #2 | Une « ébauche d’accord » remise aux ministres pour négociation d’ici l’échéance de vendredi

7 December 2015

Après une semaine de discussions dans le cadre de la conférence historique des Nations unies sur le climat qui se déroule à Paris, les pays se sont mis d’accord sur un projet d'accord de 42 pages contenant encore beaucoup de texte entre crochets à négocier entre les ministres en vue de la conclusion d’un nouvel accord sur la réduction des émissions. Ils ont également convenu du processus de travail pour y parvenir d’ici l’échéance fixée à vendredi 11 décembre en fin de journée.

Ce document, qui contient à la fois un accord et des décisions de mise en œuvre, constitue un effort d’allègement des 54 pages d’options auxquelles les négociateurs se sont trouvés confrontés au début des négociations. Il est accompagné d’une « note de réflexion » reflétant les préoccupations spécifiques de différents pays et des suggestions d’amélioration de son contenu. Bien que divers acteurs manifestent un optimisme prudent, d’autres soulignent l’importance des compromis encore nécessaires dans les prochains jours, en se demandant si l’impulsion politique apportée au début de la conférence par plus de 150 dirigeants mondiaux sera suffisante (voir BioRes, 3 décembre 2015).

Ce travail s’est déroulé dans le cadre du « Groupe de travail ad hoc sur la plate-forme de Durban pour une action renforcée (ADP) », institué en 2011 en Afrique du Sud avec pour mandat de parvenir à un accord juridiquement contraignant sous l’égide de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à l’issue de la vingt-et-unième Conférence des parties (COP21). Le nouvel accord devrait remplacer le Protocole de Kyoto, actuellement en vigueur, d’ici 2020.

Laurent Fabius, ministre français des affaires étrangères et président de la COP21, a indiqué samedi soir qu’un « comité de Paris » supervisera les négociations finales, dans une approche selon laquelle « rien ne sera convenu tant que tout ne sera pas convenu », toutes les parties seront représentées par le délégué officiel de leur choix et les pourparlers resteront aussi ouverts que possible aux observateurs. M. Fabius a également proposé de mettre en place quatre groupes, dirigés chacun par deux ministres, pour des consultations informelles de haut niveau en vue de faire avancer les questions transversales cruciales. Ces questions comprennent l’assistance et le financement – couvrant notamment les fonds pour le climat et le renforcement des capacités –, la différentiation entre pays à différents stades de développement, l’ambition et l’accélération de l’action climatique d’ici la fin de la décennie.  

Dans le cadre de consultations informelles, qui ont débuté dimanche après-midi, le comité de Paris pourra demander aux co-facilitateurs des groupes de rédiger des textes de compromis le moment venu. Un « groupe d’examen », composé de 11 experts représentant les différentes régions, sera également mis en place pour examiner la cohérence et la clarté juridique du texte de l’accord de Paris avant sa transmission à la COP en fin de semaine pour adoption.
 

L’intensification dans le temps

Comme convenu, l’accord de Paris reposera sur des plans d’action climatique convenus par chaque pays, appelés « contributions prévues déterminées au niveau national » (INDC). Plus de 180 d’entre elles, couvrant près de 95 pourcent des émissions mondiales et visant principalement la période 2020-2030, ont déjà été présentées. Toutefois, la question de savoir comment poursuivre ces efforts dans le temps pour s’assurer d’une réduction suffisante des émissions de gaz à effet de serre reste un sujet sensible. L’analyse des INDC actuelles montre qu’elles ne suffiront pas à maintenir les températures mondiales en dessous d’un seuil de réchauffement de deux degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels.

Le projet de texte actuel laisse la place pour un renforcement des futures INDC, avec une option consistant à les communiquer tous les cinq ans en tenant compte des résultats d’un « état des lieux mondial » sur les progrès en direction d’un objectif collectif à long terme qui reste à définir. L’accord pourrait également instituer un comité ou un mécanisme – avec une différenciation possible entre pays développés et pays en développement – visant à encourager la mise en œuvre du résultat de Paris, potentiellement en générant des listes indicatives des conséquences d’un non-respect.
 

Repenser les responsabilités et la différentiation

D’après certains observateurs, la traduction du principe des « responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives » (CBDR-RC) dans le nouveau régime climatique sera cruciale. « S’ils parviennent à régler la question de la différenciation, ils simplifieront des pans entiers de texte » expliquait la semaine dernière un expert. Le principe de CBDR, qui reconnaît la différence de responsabilité des pays dans le problème climatique, est inscrit dans le document fondateur de la CCNUCC de 1992. Les RC font référence à l’idée, adoptée lors de la COP17 de Durban, de fonder les efforts de chacun sur des capacités différenciées, que ce soit en matière d’atténuation ou d’adaptation.

Certaines parties telles que les États-Unis, l’UE ou l’Australie affirment que si les anciennes économies industrialisées doivent continuer de jouer un rôle moteur dans la lutte contre les changements climatiques, le nouveau régime doit dépasser l’approche « à deux vitesses » entre nations développées et en développement, adoptée il y a presque vingt ans, pour tenir compte de l’amélioration des capacités, des différentes voies de développement et de l’évolution des réalités géoéconomiques. Pour de nombreux acteurs, le concept des INDC constitue en lui-même une application du principe des CBDR-RC, et certainement la plus importante. D’autres nations ont toutefois formellement prévenu que Paris ne devait pas revenir sur les principes de la CCNUCC.

Les divisions sur le principe de CBDR-RC se manifestent également sur le sujet particulièrement sensible du financement climatique pour les mesures d’atténuation et d’adaptation prévues dans le nouvel accord. « En vertu de la Convention, les pays développés ont l’obligation de fournir des ressources financières, comprenant transferts de technologie et renforcement des capacités, à l’ensemble des pays en développement. Il s’agit d’une obligation légale au titre de la Convention » a déclaré l’ambassadrice sud-africaine Nozipho Mxakato-Diseko au nom du G77 et de la Chine.  « Le Groupe s’inquiète par conséquent de l’introduction d’une nouvelle formulation » a-t-elle poursuivi, expliquant qu’il n’accepterait pas les termes défendus par certains pays développés prévoyant que « toutes les nations en mesure de le faire » contribuent au pot commun du financement climatique.

D’après certaines sources, les divergences sur la différentiation sont tout aussi marquées en ce qui concerne la surveillance, la déclaration et la vérification (MRV en anglais) des émissions par les parties, les États-Unis, les petits États insulaires et d’autres souhaitant imposer des règles de comptabilisation plus strictes dans le nouvel accord. L’Inde aurait déclaré que les dispositions actuelles, qui imposent des exigences différenciées de MRV aux nations plus pauvres, sont acceptables et procurent la flexibilité nécessaire.

Pour certains observateurs chevronnés, l’absence de progrès sur ces questions cruciales pendant la première semaine n’est pas surprenante, l’arrivée des ministres étant jugée décisive. Dans le même temps, d’autres indiquent que le point décisif pour la réussite de Paris a déjà été atteint avec la présentation des INDC, ainsi que les activités du « Programme d’action de Lima-Paris », vitrine d’actions concrètes de lutte contre le changement climatique déjà entreprises par les entreprises, les villes et d’autres acteurs. 
 

Mécanismes de marché

À Paris, les pays restent divisés sur l’utilisation de mécanismes reposant sur le marché. Au sein de l’ADP, certaines parties sont réfractaires à l’idée d’insérer des termes relatifs aux marchés du carbone, une attitude fortement dénoncée par les partisans de l’échange et de la compensation internationale des émissions.

D’après certains spécialistes, cette dynamique signifie que des références plus détaillées aux règles des Nations unies sur les marchés internationaux du carbone pourraient finir par être écartées de l’accord final, bien que d’autres indiquent que seules des références limitées pourraient être nécessaires, puisque les pays peuvent de toute manière poursuivre ces activités en dehors du contexte des Nations unies. Certains intervenants craignent toutefois que l’absence de règles fermes conduise à des projets ou à des pratiques qui laissent à désirer.

La proposition d’un « mécanisme pour le développement durable » garantirait entre autres l’intégrité environnementale des efforts coopératifs d’atténuation réalisés par les parties, en assurant le respect des directives de comptabilisation de l’accord et en veillant à ce que les actions ne soient pas comptées plus d’une fois. À la différence des cinq options envisagées pour ce mécanisme en début de semaine, un seul autre mécanisme, qui ne couvre pas les activités des marchés du carbone, est maintenant proposé.  

D’autres options ont été légèrement modifiées pour refléter l’importance des « approches coopératives » dans le renforcement des actions climatiques et la nécessité pour les pays participants, lorsque que cela implique le transfert d’engagements de réduction entre pays, de veiller à l’intégrité environnementale, d’éviter toute double comptabilisation et de respecter les directives de comptabilisation applicables. La référence à des instruments de coopération locale et régionale a toutefois été abandonnée.

La mention générale d’un « prix du carbone » a aussi disparu du préambule du projet d’accord. Les versions précédentes reconnaissaient que la fixation d’un prix du carbone était importante pour optimiser le coût des réductions d’émissions.

Les discussions dans le cadre d’un organe subsidiaire de la CCNUCC sur un « cadre d’approches variées », susceptible en théorie de contribuer à l’avancée de règles communes sur les échanges internationaux d’émissions, n’ont pas vraiment démarré à Paris en raison de l’incertitude régnant sur la direction de ces travaux dans l’attente du résultat final de la conférence. 
 

Les conséquences de l’action climatique

Les négociations techniques dans le cadre d’autres programmes de travail de la CCNUCC ont également été influencées par le processus plus large de l’ADP. Les parties ont transmis jeudi un projet de texte – avec crochets – sur un forum et un programme de travail consacrés à l’impact de la mise en œuvre des mesures de riposte pour examen par l’assemblée plénière de la COP, après avoir décidé de clore les discussions supplémentaires sur le sujet au titre des négociations des organes subsidiaires de la semaine dernière. Le projet de texte est le même que celui transmis aux pourparlers de Paris à la suite des discussions de Bonn au mois de juin.

Elles sont parvenues à ce compromis après que le G77 et la Chine aient poussé à travailler en vue d’une décision sur l’impact de la mise en œuvre des mesures de riposte – à savoir les mesures prises par les parties pour lutter contre le changement climatique et ses répercussions sur des tiers – dans le cadre des organes subsidiaires, une démarche à laquelle s’opposent d’autres acteurs tels que les États-Unis, l’UE ou l’Australie, qui estiment que ce sujet est également traité dans le cadre de l’ADP.

La manière dont sera traitée la question des mesures de riposte la semaine prochaine reste à déterminer. Selon le préambule du dernier texte de Paris, les parties réaffirmeraient que les réponses aux changements climatiques doivent intégrer les besoins et préoccupations spécifiques découlant des impacts négatifs potentiels et tenir compte des impératifs d’une transition équitable pour les travailleurs.

Dans la section du texte de l’ADP consacrée à l’atténuation, une option entre crochets prévoit la mise en place d’un « mécanisme coopératif » pour répondre aux effets négatifs résultant de la mise en œuvre des mesures de riposte, alors que des options secondaires supplémentaires relatives à sa forme sont contenues dans un des projets de décision accompagnant le texte. La formulation du texte actuel de l’accord interdisant les mesures unilatérales à l’encontre des biens et services en provenance des pays en développement pour des raisons liées au changement climatique a également été retenue.
 

Reportage par ICTSD.

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