Passerelles mise à jour sur Varsovie #1 | COP 19 : Des progrès suspendus à la question du financement

11 November 2013

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L'habituel sentiment d'urgence ne s'est pas vraiment imposé au moment où les négociateurs en charge des questions climatiques sont arrivés à la Conférence des Parties à la Convention-Cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) de cette année à Varsovie. En 2011, les pays réunis pour la COP 17 à Durban en Afrique du Sud avaient négocié pendant deux journées supplémentaires pour tracer les grandes orientations de la coopération multilatérale post-Kyoto sur le changement climatique. Après avoir frôlé de près une rupture au cours des premières heures du dimanche 11 décembre, les négociateurs étaient parvenus au final à trouver un terrain d'entente suffisant pour conclure un accord sur la voie à suivre.

Le sentiment d'urgence qui régnait à Durban avait poussé tous les principaux émetteurs - y compris les Etats-Unis, l'Inde et la Chine - à œuvrer en faveur d'un nouvel engagement mondial d'ici la COP 21 en 2015, avec une mise en œuvre prévue en 2020. Il s'agissait d'un accord pour conclure un accord, mais d'un accord tout de même.

Compte-tenu des efforts déployés à Durban pour parvenir à une fragile conclusion des négociations, la tension sera à son comble lorsque les négociateurs se retrouveront à Paris pour la COP 21. Il n'est bien entendu pas question de négliger les étapes intermédiaires du chemin vers Paris si les pays veulent conclure les négociations dans les délais prévus. Toutefois, dans la lignée des précédentes négociations CCNUCC, les premiers progrès sont lents. Dans une culture voulant que la première semaine de négociations COP soit souvent dévorée par des questions de procédures, comprenant par exemple, l'accord sur l'ordre du jour, l'extrême lenteur des premiers pourparlers n'est pas surprenante. Mais avec un objectif aussi ambitieux fixé pour la COP 21, tout bras de fer prolongé sur des questions mineures - comme observé l'an dernier lors de la COP 18 à Doha - pourrait aisément générer plus de travail que les négociateurs ne pourraient assumer.

Prenant note de la nécessité d'avancées concrètes et significatives, le secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon s'efforce actuellement d'accélérer le processus en invitant les dirigeants mondiaux à un sommet spécial sur le climat en septembre 2014. Ban Ki-moon leur a demandé de venir au sommet avec des engagements financiers forts, avec l'espoir que les négociations puissent bénéficier du coup de pouce nécessaire pour avancer en vue de la COP 20 et de la dernière ligne droite jusqu'à Paris.

L'ADP en première ligne

A Varsovie, le Groupe de travail spécial de la Plateforme de Durban pour une action renforcée (ADP ou Plateforme de Durban) deviendra la principale voie de négociation de la CCNUCC. Il s'agira de la première COP se déroulant depuis la clôture du groupe de travail spécial sur l'action concertée à long terme au titre de la Convention (AWG-LCA) et du groupe de travail spécial sur les nouveaux engagements des parties visées à l'annexe 1 du protocole de Kyoto (AWG-KP), qui ont été au centre des précédentes COP (voir Bridges Trade BioRes, 12 décembre 2012).

Les travaux relevant des deux organes subsidiaires permanents - l'organe subsidiaire de conseil scientifique et technologique (SBSTA en anglais) et l'organe subsidiaire de mise en œuvre (SBI en anglais) - visent à traiter tout un éventail de sujets à Varsovie. Les questions portant sur l'amélioration des règles du mécanisme de développement propre (MDP), les modalités du nouveau mécanisme de marché (NMM), et les méthodes appropriées de surveillance, notification et vérification (MRV en anglais) pourraient ainsi avancer à l'occasion de la COP 19. Toutefois, on ignore encore quel sera l'impact sur les pourparlers du SBI à Varsovie des dissensions actuelles entourant une proposition de la Russie, de Biélorussie et de l'Ukraine.

Mécontents de la conclusion de la COP 18 à Doha, qui ne répondait pas à leur demande insistante d'une plus grande clarté sur la manière dont les crédits d'émission inutilisés de la première phase du protocole de Kyoto seraient reportés dans le temps, les trois pays ont organisé en juin dernier à Bonn en Allemagne des pourparlers intermédiaires sur le climat qui ont empêché le lancement par le SBI de tout travail conséquent (voir Bridges Trade BioRes, 20 juin 2013). Bien que certaines sources indiquent que la Russie aurait été en partie amadouée, ces questions pourraient malgré tout affecter les discussions de Varsovie.

Et si on parlait d'argent : les pays en développement voudraient plus d'action et moins de discussions

La question du financement a été l'une des plus difficiles à résoudre dans le cadre des négociations sur le changement climatique. Lors de la réunion agitée de Copenhague en 2009, les pays développés s'étaient engagés à fournir 10 milliards de dollars par an au titre de financement « fast start » pour la période 2010-2012, afin d'aider les pays en développement à amorcer leur adaptation au changement de climat. Ils avaient également convenu de mettre en place un Fonds vert pour le climat (FVC), censé fournir 100 milliards de dollars d'ici 2020 pour aider les pays en développement à réduire leurs émissions et à s'adapter au réchauffement climatique.

Mais la concrétisation de ces engagements financiers s'avère difficile. Selon les responsables du Fonds vert pour le climat, seuls dix contributeurs avaient déposés un maigre total de 7,55 millions de dollars dans le fonds à la date du 30 juin 2013. Les pays en développement ont clairement exprimé la nécessité pour les pays développés de tenir leurs promesses en matière de financement. Bien que de nombreuses questions soient en jeu dans les négociations de la CCNUCC, ce qui importe au final est le fait que les principaux pays développés comme les Etats-Unis ne signeront un accord en 2020 que si l'ensemble des pays, y compris l'Inde et la Chine y sont contraints, et que les pays en développement ne signeront pas d'accord en l'absence de mise à disposition de financements leur permettant de réaliser lesdites réductions d'émissions.

Avec de nombreux pays développés faisant face depuis plusieurs années à des mesures d'austérité au plan national, le financement du FVC n'a probablement pas été une priorité pour les Etats concernés. Cela a conduit certains d'entre eux à envisager des mesures alternatives pour se procurer les fonds nécessaires, par l'intermédiaire par exemple d'initiatives du secteur privé. Greg Barker, ministre britannique de l'énergie et du changement climatique, a ainsi récemment indiqué que des partenariats entre secteurs public et privé seraient indispensables pour avancer.

« Je pense qu'un nouveau partenariat avec les entreprises est nécessaire pour répondre au changement climatique, qui se fasse les yeux ouverts, en veillant aux coûts et en saisissant les opportunités qui se présentent » a-t-il déclaré. « Nous ne pouvons « décarboner » l'économie que si les entreprises nous accompagnent et participent de façon active, au moindre coût pour les consommateurs. »

Les pays en développement ont cependant qualifié ces propositions de distraction par rapport à la véritable question en jeu, à savoir le versement des fonds déjà promis. Le ministre indien de l'environnement, Jayanthi Natarajan, indique que les sources de financement alternatives ne sauraient constituer le principal instrument de financement de la lutte contre le changement climatique.

« L'étape la plus importante [pour Varsovie] serait le financement de la lutte contre le changement climatique et la dotation en capital du Fonds vert pour le climat (FVC), qui ne s'est pas du tout fait pour le moment, » a indiqué Natarajan dans une déclaration. « Les pays développés qui avaient pris des engagements par le passé parlent aujourd'hui de sources de financement alternatives, alors qu'il s'agit selon nous d'engagements à l'égard des parties de la COP. Bien qu'il ne faille pas exclure ces sources alternatives ou autres, je considère que l'engagement fondamental porte sur l'apport de ce financement. »

Avec la question du financement générant déjà des difficultés importantes dans les pourparlers de la CCNUCC, certains observateurs ont été étonnés que soit mentionnée la possible création d'un mécanisme international de financement des « pertes et dommages » dans le dispositif global de Doha de l'an dernier. Ces « arrangements institutionnels, tels qu'un mécanisme international » auraient pour but de compenser les pertes ou dommages résultant du changement climatique - y compris les « phénomènes climatiques extrêmes » et les « événements à évolution lente » - dans les pays particulièrement vulnérables aux effets adverses du changement climatique.

Bien que cette question figure à l'ordre du jour de Varsovie, l'absence de progrès dans le cadre du SBI de Bonn en début d'année signifie qu'elle devra encore y être débattue. Cette compensation des pertes et dommages constituera probablement à l' avenir un enjeu de négociation important pour les pays les moins avancés. Dans le cadre d'une récente interview avec la Fondation Thomson Reuters, le négociateur principal des PMA Quamrul Chowdhury a déclaré que la création d'un mécanisme est d'une « importance capitale » pour la COP 19.

Les pays en développement espèrent des progrès sur les transferts de technologie

Permettre aux pays en développement de participer de façon efficace à la réduction des émissions nécessitera non seulement des financements, mais également un accès aux technologies propres. Les transferts de technologie et les droits de propriété intellectuelle (DPI) figurent parmi les questions les plus âprement discutées dans le cadre des négociations de la CCNUCC, et devraient faire l'objet de discussions à Varsovie.

Dans leurs messages clés pour les négociations, les ministres africains de l'environnement soulignent « le besoin urgent de répondre à la question des transferts de technologie, et notamment de l'identification et de la suppression de l'ensemble des barrières qui empêchent l'accès aux technologies de lutte contre le changement climatique. » Ils demandent en outre un « traitement adapté des droits de propriété intellectuelle, et notamment l'élimination pour les parties non visées à l'annexe I des brevets sur les technologies de lutte contre le changement climatique. » Ces demandes ont rencontré par le passé une forte opposition de la part des pays industrialisés qui considèrent que les DPI constituent un incitatif indispensable à l'innovation dans le domaine de la lutte contre le changement climatique.

Varsovie devrait également constater des progrès supplémentaires dans l'opérationnalisation du mécanisme technologique de la CCNUCC, notamment en ce qui concerne le Centre et réseau des technologies climatiques, son volet opérationnel. Dans leur déclaration en vue de la COP, les ministres « BASIC » (représentant le Brésil, l'Afrique du Sud, l'Inde et la Chine) appellent à « une opérationnalisation complète et une coordination étroite entre les institutions créées dans le cadre du processus de Bali, comprenant le Fonds vert pour le climat, le Comité permanent des finances, le Comité exécutif de la technologie, le Centre et réseau des technologies climatiques, et le Comité d'adaptation ».

Le Forum des mesures de réponse a-t-il un avenir ?

Comme lors des précédentes réunions de la CCNUCC, ICTSD suivra de près à Varsovie la question des mesures de réponse, à savoir les effets imprévus des mesures de lutte contre le changement climatique prises par les pays. En parallèle des négociations, les partenaires commerciaux de l'UE sont toujours aux prises avec l'une des principales questions commerciales relatives aux mesures de lutte contre le changement climatique : l'inclusion de l'aviation dans le système d'échange de quotas d'émissions (SCEQE, ou ETS en anglais) de l'UE. La Commission européenne a proposé de modifier le programme pour n'y inclure que la partie des vols effectués dans l'espace aérien de l'UE après que l'organe de l'aviation civile des Nations unies ait convenu le mois dernier de mettre en place un mécanisme international de réduction des émissions de l'aviation. Toutefois, sachant que le changement proposé affectera les compagnies aériennes étrangères, de nombreux observateurs des questions climatiques s'attendent à ce que les anciennes tensions entre l'UE et ses partenaires refassent surface.

Les discussions sur les mesures de réponse couvrent un large éventail de sujets, certains commerciaux et d'autres non, qui relèvent d'un certain nombre de domaines éventuels de négociation dans le cadre de la CCNUCC. C'est pourquoi la Convention avait décidé lors de la COP 17 à Durban de créer un forum au sein duquel ces questions pourraient faire l'objet de discussions entre les parties concernées en dehors du cadre principal de négociation. La première session de ce Forum sur l'impact de la mise en œuvre des mesures de réponse s'est déroulée en mai 2012 au siège de la CCNUCC à Bonn, au cours de laquelle a été convenu un programme de travail pour les deux prochaines années.

La COP de Varsovie examinera le travail réalisé par le Forum depuis sa création à Durban et déterminera si celui-ci a rempli sa mission et devrait se terminer, ou si sa durée de vie pourrait être prolongée. Des sources proches des pourparlers indiquent que le Forum a traité un grand nombre de questions qui auraient autrement retardé les discussions du SBSTA et du SBI, et qu'il joue de ce fait un rôle utile pour accélérer l'ensemble du processus de négociations. Mais bien que la plupart des parties souhaiteraient voir le mandat du forum prolongé, il reste à déterminer la forme qu'il pourrait prendre si sa prolongation était décidée.

Un groupe de travail consacré au rôle de l'agriculture

Bien que les menaces que le changement climatique fait peser sur la production agricole soient largement évoquées dans les cercles de discussion sur le climat, cette question ne fait pas formellement partie des négociations de la CCNUCC. Les discussions de la réunion intersessions de cette année à Bonn se sont néanmoins traduites par l'organisation d'un groupe de travail sur les aspects techniques et scientifique de l'adaptation aux effets du changement climatique sur l'agriculture. Les discussions de ce groupe de travail se dérouleront dans le cadre de la CCNUCC, mais ne feront pas partie des négociations sur les questions climatiques. Des sources internes indiquent que si les négociateurs avaient le sentiment que le groupe de travail était une réussite, le principe en serait certainement reconduit lors de prochaines réunions.

Les pays développés et en développement avaient précédemment eu du mal à se mettre d'accord sur l'éventualité et la manière de lancer un programme de travail sur le changement climatique et l'agriculture, avec des différences d'opinion sur l'importance relative de l'adaptation et de la lutte contre le changement climatique au centre des controverses. Les gouvernements semblent avoir trouvé une façon de contourner l'impasse en convenant de discuter de la meilleure manière de s'adapter aux nouveaux défis pour les pays, tout en examinant également « d'éventuels avantages partagés de l'adaptation ». Certaines sources indiquent que cette approche pourrait ouvrir la voie à des discussions sur différentes questions relatives à l'agriculture et au changement climatique, comme par exemple la manière dont des méthodes améliorées de gestion des sols pourraient accroître la productivité agricole tout en contribuant en même temps aux efforts de lutte contre le changement climatique en piégeant le carbone.

Quel succès pour Varsovie ?

Les négociations de Varsovie portent sur de nombreux aspects, et il ne sera donc pas facile de mesurer la réussite de cette réunion. Des progrès sur la question du financement, des ambitions accrues et une clarification de la structure, de l'ordre et du contenu de l'accord de 2015 représenteraient un succès significatif. Derrière toutes ces questions se profile celle de savoir si les parties seront capables de dépasser la division Nord/Sud. Bien que cela ait été notoirement difficile lors de précédentes discussions, on constate néanmoins des signes d'évolution.

Le Dialogue de Carthagène pour une action progressive (Dialogue de Carthagène), une alliance de 32 pays développés ou en développement dans le cadre des pourparlers internationaux sur le climat, représente un exemple notable de progrès en vue de combler ce fossé. Les pays membres disent avoir la volonté de s'orienter vers des économies et un développement à faibles émissions de carbone, et souhaitent y parvenir avec un accord international juridiquement contraignant pour tous en place. Un autre signe positif de progrès est le récent accord intervenu entre les pays du G20 réunis à St. Petersburg en Russie en vue d'éliminer de façon programmée l'utilisation des hydrofluorocarbones (HFC).

Même si peu s'attendent à ce que Varsovie représente un bond en avant significatif dans les pourparlers sur le climat, la conférence sera suivie de près en tant que baromètre pour les discussions futures. Comme l'indiquait Connie Hedegaard, commissaire européen pour l'action climatique, dans une récente déclaration, Varsovie n'est pas une destination, mais seulement une étape importante dans la préparation de Paris en 2015.

« A Varsovie, nous devons convenir de préparer des engagements importants pour l'accord de 2015 et d'accélérer les réductions sur le reste de la décennie en cours, » déclare-t-elle. « Tous les pays doivent être prêts à présenter des engagements forts avant le Sommet des dirigeants mondiaux sur le changement climatique ».

Compte-rendu ICTSD.

Consulter plus d'informations sur les UNFCCC COP

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