Survivre à l’écartèlement continu entre commerce et développement

22 February 2018

Depuis l’échec de la Onzième conférence ministérielle tenue à Buenos Aires en décembre 2017, l’OMC est dans l’impasse. Dans une perspective africaine et animé d’un esprit constructif, cet article explore quelques pistes crédibles.

Avec l’absence de résultats lors de la dernière conférence ministérielle de l’OMC, tenue à Buenos Aires en décembre 2017, l’organisation est à nouveau dos au mur. Considérant les idées avancées en vue d’une sortie de crise, certains analystes tentent de faire reposer la responsabilité de la prise d’initiative sur les pays en développement, insinuant que les plus faibles ont le plus besoin du système commercial multilatéral (SCM)[1]. Ce système a pourtant été mis en place en 1947 alors qu’ils étaient numériquement minoritaires et commercialement marginaux. Le régime de l’OMC ayant succédé à celui du GATT a plutôt aggravé les asymétries existantes, et ce malgré le lancement du cycle de Doha, aussi appelé Programme de Doha pour le développement (PDD), pour tenter de réduire les déséquilibres issus du cycle de l’Uruguay. Dans cette entreprise, les promesses des pays développés ne se sont jamais réellement matérialisées. À partir de 2013, ces derniers sont devenus moins coopératifs, y compris sur des sujets profitant uniquement aux pays les moins avancés (PMA). Aujourd’hui, au lieu du développement, les pays industrialisés proposent de nouveaux sujets favorables à leurs économies, en l’occurrence l’investissement, la concurrence, la déréglementation dans le domaine des services et le commerce électronique. Selon toute vraisemblance, cette démarche vise à préserver, sinon prioriser, les intérêts d’un monde occidental en pleine compétition avec les puissances commerçantes de l’Asie. Comment rester constructif dans un contexte où les logiques d’accumulation des richesses et de maximisation de la puissance politique finissent par mettre en péril les règles structurant un SCM dont tout le monde bénéficie ?

Dans cet article, loin de s’appesantir sur les causes de l’échec, il sera question d’explorer, d’un point de vue technique et dans une perspective africaine, les pistes susceptibles de mener à une sortie de crise, tout en préservant les intérêts bien compris de tous les membres de l’OMC. Après un survol des positions des membres, qui résument les principaux obstacles aux négociations, des propositions portant autant sur le processus que sur la substance seront analysées en tenant compte aussi bien des exigences d’inclusion que d’efficacité et de juridicité.

Tour d’horizon des obstacles et divergences entre les membres

De nombreux facteurs contribuent à expliquer le blocage actuel dans les négociations du cycle de Doha. Ces obstacles sont d’ordre conjoncturel, structurel, voire systémique. Certains procèdent de la tactique normale des États dans les négociations, tandis que d’autres constituent de véritables obstacles. Mais quels qu’ils soient, il revient toujours aux membres de déterminer les enclaves constituant une ligne rouge pour eux. En considérant les intérêts déclarés, les positions et les exigences des membres font ressortir une catégorisation en trois groupes.

Le premier groupe, minoritaire, est composé de membres unis autour du « tout sauf le PDD ». Ils éprouvent des difficultés à reconnaître le rôle central de l’OMC dans le système commercial multilatéral. Ils estiment que cette organisation n’est pas la référence dans le commerce international et que le régime commercial qu’elle incarne n’en est qu’un parmi d’autres. Cette vérité est relativisée par les données factuelles, en ce sens que ce régime est le seul à revendiquer une couverture de plus de 98 pourcent du commerce mondial et le seul à avoir une vocation universelle. Ses membres sont aussi unanimes sur ses imperfections que sur le fait qu’il reste encore le moins mauvais. Le deuxième groupe, également minoritaire, mais déjà plus important que le premier, considère qu’il n’y a « pas que le PDD ». Selon les vues exprimées par ces membres, le cycle de Doha n’est pas suffisant pour parvenir à un accord. Parmi eux se retrouvent les champions des « nouveaux sujets »[2]. Enfin, vient le troisième groupe. Il est majoritaire et constitué de pays qui revendiquent « le DDA avant tout ». Demandeurs en matière de développement, les membres de ce groupe ont des positions assez explicites sur ce que le terme de commerce devrait recouvrir dans le cadre de l’OMC. À titre d’exemple, ils estiment que la régulation n’entre pas dans le champ du commerce.

D’un point de vue technique, les positions apparemment irréconciliables des membres ne le sont qu’en apparence. Elles ne sont que les enveloppes qui voilent la tactique des acteurs. Le problème semble se situer ailleurs. Pascal Lamy estimait déjà que « l’influence croissante des économies émergentes a déplacé l’équilibre des pouvoirs »[3]. Ce sont donc les intérêts et enjeux de puissance qui sont à la base du blocage. Au cœur du PDD se trouve le développement. Mal défini au départ, ce concept a fini par être instrumentalisé. Pour l’équipe d’anthropologues de Marc Abélès, le développement est le prétexte utilisé par les pays industrialisés pour attirer les pays en développement à la table des négociations[4]. Faute d’un meilleur accès au marché, véritable enjeu du cycle de Doha pour les pays développés, le PDD manquera d’intérêt, à moins d’y inclure de nouveaux sujets.

Pour les pays en développement en revanche, le développement est synonyme de réciprocité moins que totale, d’espace politique, de traitement spécial et différencié, d’aide au commerce et d’assistance technique. En vérité, le choix des sujets et la manière de définir les modalités de leur traitement déterminent le niveau de gains et la dimension distributive des négociations. Le 13 novembre 2000 à Libreville, Mike Moore, Directeur général de l’OMC à l’époque, affirma que « la libéralisation du commerce des produits agricoles, à elle seule, représenterait un gain équivalant au triple du montant total de l'aide publique au développement ». La marginalisation du développement par l’insistance passionnée pour l’inclusion de nouveaux sujets ne relève pas que d’un jeu tactique mais d’une stratégie de contrôle des gains. Comme l’analyse Gérard Kébadjian, « les phénomènes économiques internationaux sont prédéterminés par des relations de pouvoir à l'échelle internationale, des relations ordonnées par les États-nations et les grands opérateurs privés, et cristallisés dans les institutions de l'économie internationale »[5].

S’agissant précisément des gains, il n’est pas possible de parvenir à un point d’équilibre, et encore moins d’atteindre l’objectif de réduction des déséquilibres issus du cycle de l’Uruguay et des autres cycles précédents, sans un bilan juridique et commercial. À cet égard, les pays développés sont intransigeants vis-à-vis des économies émergentes en matière de libéralisation[6]. Ils estiment qu’un équilibre serait plus facilement trouvé dans les négociations si les pays émergents acceptaient d’ouvrir un peu plus leurs marchés.

Pour avoir gain de cause, les membres s’accrochent aux arguments qui protègent au mieux leurs intérêts. Les uns insistent sur l’importance de préserver la pertinence de l’OMC au XXIème siècle, reléguant l’exigence du respect des règles du système au second plan, tandis que les autres appellent à s’y soumettre. Ces derniers tiennent à l’effectivité et à la validité du PDD. En somme, les pays en développement réclament plus de développement par le commerce tandis que les pays développés exigent plus d’ouverture commerciale. Cette tension existe depuis la naissance du GATT. Les positions des parties et les enjeux étant connus, il serait souhaitable de s’investir prioritairement dans le processus.

Garantir la crédibilité du système et renforcer la confiance entre les membres

L’atmosphère de suspicion ambiante annihile toute possibilité d’avancée dans les négociations de l’OMC. Pour rétablir un climat de confiance, les membres pourraient explorer quelques pistes, dont certaines furent évoquées pendant la préparation de la onzième conférence ministérielle de l’organisation.

Choisir la clarté et le respect des règles

Focalisés sur leurs intérêts individuels, les membres ont développé un jeu de dupes aux effets contreproductifs. Avant même que les négociations ne fussent lancées en vue de la conférence ministérielle de Buenos Aires, le Secrétariat de l’OMC avait renommé la division du commerce des services en division du commerce des services et de l’investissement, et la division de la propriété intellectuelle et des marchés publics en division de la propriété intellectuelle, des marchés publics et de la concurrence. Quoique relevant de la compétence du directeur général, les pays en développement ont fait le rapprochement entre ces changements et l’introduction des nouveaux sujets au forceps dans les négociations du PDD. Cette démarche a davantage nourri la méfiance que la confiance. La polémique suscitée par ces changements est venue s’ajouter à la suspicion née de la création d’un cadre de négociations parallèle à l’organe compétent (le comité de négociations commerciales), ce qui n’a provoqué en bout de ligne qu’un effet d’amplification de la brouille.  Le retour à la confiance suggère une prise en compte des règles actuelles pour élaborer des règles nouvelles.

Opter pour le réalisme et discuter de la fin du DDA

Les membres évitent de discuter de la clôture du cycle de Doha. Or, décider de mettre un terme au PDD traduirait une acceptation d’un moment de vérité par tous, ce qui serait une avancée dans le contexte actuel. Les réalités actuelles méritent d’être reconnues. Mais si le PDD ne peut pas être conclu, il doit être au moins audité, évalué. À cet égard, il convient de relever que certaines dispositions pertinentes existent. En effet, les paragraphes 45 à 49 de la Déclaration ministérielle de Doha échafaudent les éléments encadrant la fin du cycle éponyme. Pour y mettre fin, les membres devront s’assurer de l’équilibre global des négociations. À cet égard, le bilan ou l’audit du cycle constitue par conséquent un préalable.

Organiser un débat sur le développement à l’OMC

Selon plusieurs pays développés, l’approche traditionnelle du développement basée sur le traitement spécial et différencié est vouée à l’échec. Ils estiment que l’évolution de la situation des différents pays en développement (émergents, non émergents, PMA, petites économies vulnérables) plaide en faveur d’un débat sur les effets du libre-échange et sur son rôle dans leur développement. C’est en toute logique qu’ils insistent donc sur la nécessité d’une nouvelle discussion sur le développement. Bien que certains pays en développement soient passés de « policy takers » à « policy makers », il faut relever qu’aucun pays en développement ne réunit tous les critères pour être considéré comme pays développé et que la performance commerciale à elle seule n’est pas suffisante. Par ailleurs, les membres n’ayant pas eu besoin de définir le concept même de développement pour parvenir à un accord sur la facilitation des échanges, ils n’en auront pas besoin pour procéder au bilan du PDD, qui ne devrait présenter aucune complexité particulière.

Préciser ce que le terme de commerce recouvre dans le cadre de l’OMC

Une discussion productive sur le développement pourrait aider à clarifier les positions des membres dans les négociations sur les nouvelles questions telles que le commerce électronique, la concurrence ou encore la facilitation des investissements. Toutefois, les membres devront aussi définir plus clairement ce que le terme de commerce recouvre dans le cadre l’OMC. En effet, les pays développés n’ont cessé de « déplacer les bornes », en allant jusqu’à vouloir réguler le processus d’élaboration des mesures commerciales en interne. Par exemple, le texte de référence JOB/SERV/272/Rev.4 soumis dans le cadre du commerce des services ne concerne plus seulement le commerce. Dans ce concentré de mesures « au-delà des frontières », il est attendu des ajustements juridiques voire institutionnels de la part des membres. Les co-auteurs semblent vouloir contrôler le processus de réglementation interne et pas seulement le commerce. Sinon, comment comprendre que les disciplines proposées autoriseraient les opérateurs économiques à adresser des demandes d’explication aux gouvernements ? En précisant ce que le terme de commerce recouvre à l’OMC, les membres détermineront aisément le lien entre le commerce et le développement. Ils pourront également écrémer la longue liste des nouveaux sujets. Si l’OMC est en charge du commerce, elle l’est moins en ce qui concerne les facteurs qui déterminent le commerce et ne saurait par conséquent devenir une organisation « attrape-tout ».

En guise de conclusion

Somme toute, la paralysie de l’OMC demeure regrettable. En cette période de transition plurielle tant dans les modes de production que dans les choix de modèles économiques, le retour aux négociations serait probablement la voie à suivre. L’OMC peut valablement poursuivre l’objectif de globalisation en respectant les conditions d’efficience et de stabilité des marchés. Ce faisant, néanmoins, la redéfinition d’une meilleure clef de répartition des bénéfices entre les États et les entreprises multinationales sera nécessaire pour préserver la stabilité sociale. Ces négociations futures devraient avoir pour finalité de retrouver les objectifs initiaux du PDD et de clarifier la relation mondialisation-développement à travers un « compromis qui associerait les avantages reconnus de la mondialisation et la protection des intérêts nationaux »[7]. Si l’OMC est une organisation de référence en matière commerciale, il serait illusoire de lui reconnaître une certaine omnipotence. C’est probablement cette barre asymptotique qui tarde à être fixée.

Auteur : Paul Batibonak, Premier secrétaire à la Mission Permanente du Cameroun à Genève, et Coordinateur du Centre de recherches, d’études diplomatiques, internationales et stratégiques.


[1] Ideas Centre, « CM-11 : aller de l’avant pour les Pays en voie de développement », Newsletter du 21 décembre 2017.

[2] Il s’agit notamment de l’investissement, de la concurrence, du commerce électronique (dans une approche nouvelle), des micro, petites et moyennes entreprises (MPME).

[3] Discours prononcée le 26 novembre 2012 à Melbourne (Australie) dans le cadre de la conférence Richard Snape alors qu’il était directeur général de l’OMC.

[4] Abélès, Marc (Dir.), Des anthropologues à l’OMC. Scènes de la gouvernance mondiale, Paris, CNRS Editions, 2011.

[5] Kébabdjian, Gérard, Les théories de l'économie politique internationale, Paris, Le Seuil, « Points »,1999, p.8.

[6] Abbas, Mehdi, « Libre-échange et développement. Les Suds dans le système commercial multilatéral », Revue internationale et stratégique, vol. 4, n°108, 2017.

[7] Propos du Chef de l’État camerounais, le Président Paul Biya, lors de son discours en réponse au discours de vœux du Doyen du corps diplomatique à Yaoundé, le 4 janvier 2018.

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