Un aperçu des régimes commerciaux simplifiés d’Afrique orientale et australe

11 June 2018

La Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) et le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) sont les deux seules communautés économiques régionales d’Afrique à avoir adopté des régimes commerciaux simplifiés (RCS) en vue de faciliter le commerce transfrontalier à petite échelle. Quels sont les enseignements à tirer de leur expérience ?


Alors que les opportunités d’emplois formels se réduisent dans la région, les efforts d’intégration régionale prennent conscience de la contribution du commerce transfrontalier informel (CTFI) au développement socio-économique. Le CTFI est source d’emplois, car les commerçants favorisent la création d’emplois à la fois dans leur pays d’origine et dans ceux où ils se procurent leurs produits. Il représente également une source de revenus complémentaires pour les ménages en sous-emploi, contribuant ainsi à combler le déficit de revenus qui caractérisent de nombreux foyers africains.

Selon une étude récemment publiée par l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, « le CTFI désigne le commerce de biens/marchandises et de services qui peuvent être importés ou exportés légalement d’un côté de la frontière, et illégalement de l’autre, ou vice versa, au sens où il n’est ni enregistré dans les statistiques officielles du commerce, ni soumis aux formalités frontalières obligatoires, telles que les formalités de dédouanement »[1].

Pour faciliter le CTFI, les États membres de la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) et du Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) ont adopté des régimes commerciaux simplifiés (RCS) destinés au commerce transfrontalier à petite échelle. Ces régimes ont pour but de faciliter les activités commerciales à petite échelle au moyen d’outils et de mécanismes adaptés aux besoins des petits commerçants qui exercent leur activité dans les régions frontalières, au sein desquelles le commerce informel est omniprésent. Il n’existe pas encore de RCS au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), mais des efforts existent pour mettre en place un régime de cette nature couvrant le commerce intra-SADC.
 

Les dispositions des accords commerciaux régionaux se rapportant au commerce informel

Il existe un certain nombre d’instruments politiques et de protocoles qui peuvent s’appliquer au secteur du commerce informel au niveau régional, en matière notamment de promotion de la facilitation des échanges et de l’intégration économique des pays d’Afrique orientale et australe. Par exemple, l’article 3 du traité du COMESA, l’article 5.1 du traité de la CAE et l’article 5.1.1 du traité de la SADC contiennent tous les trois des éléments susceptibles de s’appliquer au commerce informel.

Bien que ces dispositions soient potentiellement pertinentes et importantes pour les commerçants informels, elles ne prennent pas forcément en compte le secteur de manière adéquate en raison de sa nature informelle, et n’apportent donc pas de réponse efficace aux difficultés rencontrées par les commerçants transfrontaliers informels. Dans la plupart des cas, les protocoles sont silencieux sur la manière dont les commerçants informels ou leurs associations peuvent en profiter, que ce soit au titre de leur contenu ou par la reconnaissance du rôle significatif de ces commerçants dans le commerce régional. Conscients de cet état de fait, le COMESA et la CAE ont introduit et mis en œuvre des RCS, tandis que la SADC est en train de mettre au point son propre RCS dans le cadre de son programme de facilitation des échanges.
 

Examen des régimes commerciaux simplifiés en Afrique orientale et australe

En 2007, le COMESA et la CAE ont lancé des RCS pour certaines catégories de produits de base, qui prévoient un formulaire de douane et un certificat d’origine simplifiés pour les petits commerçants, en vertu desquels les produits originaires des pays membres dont la valeur ne dépasse pas 1 000 US$ (COMESA) ou 2 000 US$ (CAE) par chargement bénéficient d’une entrée en franchise de droits sur les marchés concernés. Le certificat est délivré aux postes-frontières pour que les commerçants des zones isolées puissent bénéficier de ce régime simplifié. La SADC n’a pas encore adopté de RCS, mais des efforts sont en cours pour mettre au point des dispositions similaires dans le cadre de son programme de facilitation des échanges et de sa Stratégie et Feuille de route pour l’industrialisation (SISR).

Au titre des RCS, les gouvernements se sont mis d’accord – bilatéralement dans le cas du COMESA et pour l’ensemble de la communauté dans celui de la CAE – sur des listes de produits dispensés de droits de douane pour les chargements de petite taille. Ces listes sont affichées aux postes-frontières et tenues à disposition dans les bureaux des douanes et les associations de commerçants transfrontaliers aux frontières et dans les grandes agglomérations. Disponible aux postes-frontières, le certificat d’origine simplifié est signé par le bureau des douanes. Il est important de noter que les chargements doivent être composés de produits ayant une valeur marchande pour bénéficier de l’exemption de droits de douane. Le RCS n’élimine pas l’exigence de permis à l’import ou à l’export pour certaines denrées agricoles ou certains produits d’origine animale, ce qui signifie que les commerçants doivent faire la demande de ces permis le cas échéant.

COMESA

Le RCS a été développé par le Secrétariat du COMESA dans le but de faciliter le CFTI. Le Malawi, la Zambie et le Zimbabwe sont les seuls pays de la SADC qui en bénéficient actuellement, bien qu’il soit prévu de l’étendre à tous les États membres. L’examen du RCS du COMESA pour les pays participants fait ressortir plusieurs problèmes pour les petits commerçants. Le manque de connaissance du RCS amène parfois ces derniers à payer des droits de douane sur des marchandises qui pourraient bénéficier d’un traitement en franchise de droits au titre du RCS. Dans la plupart des cas, les fonctionnaires des douanes ne fournissent pas d’informations ou de conseils aux commerçants sur le RCS. Les autres problèmes comprennent le harcèlement physique et sexuel des fonctionnaires des douanes à l’encontre des femmes, ainsi que la saisie de marchandises en raison d’un paiement incorrect ou d’une absence de paiement des droits de douanes. Ces problèmes génèrent un environnement propice à la corruption, dans lequel les commerçants finissent par payer des pots-de-vin inutiles qui compromettent la rentabilité de leur activité[2].

Sur une note plus positive, une étude réalisée dans les pays concernés du COMESA montre que les commerçants transfrontaliers expérimentés impliqués depuis longtemps dans le CFTI ont pu augmenter leurs revenus et formaliser leur activité pour devenir des commerçants officiels grâce aux mesures de soutien gouvernemental. Certaines données montrent également que le CTFI génère des emplois et des sources de revenu pour ces acteurs. Il est intéressant de noter que les commerçants informels ont tendance à financer eux-mêmes leur activité, plutôt que de se tourner vers les établissements financiers formels qui sont bien souvent incapables de les soutenir en raison de la nature informelle de leur activité commerciale. 

CAE

Dans la CAE, les produits susceptibles de bénéficier d’un dédouanement au moyen du certificat d’origine simplifié sont définis par un document officiel appelé « Liste des produits d’origine de la CAE couramment échangés par les petits commerçants transfrontaliers ». À l’heure actuelle, 370 produits au total figurent sur cette liste, qui couvre notamment des denrées agricoles de base comme le maïs ou les haricots, des produits de la pêche, des textiles, des produits de beauté, des fournitures de bureau et des articles ménagers. La facilité d’utilisation du certificat d’origine simplifié a transformé la manière dont les commerçants transfrontaliers informels exercent leur activité, leur permettant de dédouaner leurs marchandises rapidement, en toute sécurité et avec beaucoup moins de problèmes. Dans le cadre du RCS, des augmentations notables des volumes d’échange ont ainsi été observées au Rwanda et en Ouganda – les deux seuls pays qui suivent depuis 2014 les statistiques annuelles du CTFI.

Un nombre significatif de commerçants restent malgré tout peu informés quant aux droits qui leurs sont conférés par les protocoles, à la manière dont ces dispositions s’appliquent, ainsi qu’aux procédures et documents douaniers obligatoires. Cette asymétrie d’information les rend vulnérables au harcèlement et à la corruption, qui prennent par exemple la forme de frais excessifs, de l’extorsion de pots-de-vin, de la saisie de marchandises ou de la difficulté à obtenir des passeports ou des visas. Incertains des droits de douane ou des impôts applicables à leurs marchandises, beaucoup de commerçants préfèrent emprunter les chemins de panya (contrebande) avec tous les dangers que cela suppose.

SADC

La SADC n’a pas encore de RCS en place, mais l’importance du CFTI y est largement reconnue, avec des initiatives qui remontent à 2010, lorsque la SADC avait formulé une stratégie en faveur du CTFI – bien que celle-ci soit aujourd’hui en train de s’empoussiérer faute de mise en œuvre. Plus récemment, la SADC a adopté une stratégie d’industrialisation qui prévoit la mise en place d’un RCS dans le cadre des efforts de facilitation des échanges. Les ministres chargés du commerce ont ainsi demandé au Secrétariat de la SADC de définir un RCS pour le commerce intra-SADC qui respecte les règles de l’OMC et la Convention de Kyoto pour la simplification et l’harmonisation des régimes douaniers.

Malgré l’absence de RCS, d’importantes recherches ont été effectuées sur le CFTI au sein de la SADC. Une étude récente, qui s’appuie sur des données collectées auprès de 146 commerçants transfrontaliers dans huit pays de la SADC, fournit ainsi des informations utiles sur les facteurs clés de réussite et les difficultés rencontrées par les petits commerçants. Elle souligne que ceux-ci ne bénéficient pas d’une protection officielle en raison de la nature informelle de leur activité. Le manque de reconnaissance du commerce transfrontalier en tant qu’activité commerciale à part entière a pour résultat une criminalisation de cette forme de commerce, qui se traduit par des abus et des pratiques de harcèlement de la part des autorités.
 

Conclusion

Le commerce transfrontalier informel a une importance incontestable en Afrique orientale et australe ; il représente une source importante d’emplois et de revenus pour de nombreux habitants de la région, contribuant ainsi à la réduction de la pauvreté, et joue un rôle significatif en matière de sécurité alimentaire. En tant qu’actrices majeures du secteur, les femmes devraient largement bénéficier des mesures qui visent à promouvoir le CTFI. Les problèmes liés au CFTI sont communs à l’ensemble des communautés économiques régionales (CER) : harcèlement physique et sexuel aux frontières, manque de sécurité des biens et des personnes, corruption rampante, abus de pouvoir et autres activités qui se rapprochent de la criminalité et encouragent la contrebande et l’utilisation de passages frontaliers informels. Bien que les traités et instruments juridiques des CER d’Afrique orientale et australe contiennent des dispositions susceptibles de faciliter et de promouvoir le CFTI, on note également qu’elles ne prennent pas forcément en compte le secteur de manière appropriée et ne répondent donc pas de manière efficace à ses besoins.

Une chose est claire : là où des programmes pratiques sont mis en place, ils contribueront à impliquer les commerçants transfrontaliers au niveau politique, ce qui permettra aux gouvernements de mieux comprendre et cerner le rôle que ce secteur peut jouer dans le développement durable et inclusif de la région, et de l’ensemble du continent. Il est possible de tirer des leçons de l’expérience de la région de la CAE, dans laquelle certains gouvernements sont activement engagés dans des actions de sensibilisation et de diffusion d’information concernant le CFTI, ainsi que de suivi des flux commerciaux transfrontaliers. Les États de la CAE ont ainsi établi des bureaux de renseignements commerciaux situés sur les frontières clés pour garantir le bon fonctionnement du RCS. Ces bureaux ont amélioré le respect des formalités commerciales et réduit les délais d’attente pour le passage des frontières.

Pour finir, il est crucial que les pays d’Afrique orientale et australe améliorent la collecte de données et leurs capacités d’analyse pour mieux évaluer la contribution du commerce transfrontalier informel à leurs économies et définir des réponses adaptées en matière de politiques publiques. La région a besoin de mettre en place un cadre politique, réglementaire, institutionnel et commercial qui renforce le rôle des commerçants transfrontaliers informels, légitime leur activité (lorsque ce commerce est jugé bénéfique pour l’économie) et les intègre progressivement à l’économie formelle.

Il est important de noter que le CTFI (circulation des marchandises) ne peut pas être séparé de la circulation des commerçants. Cet aspect doit être reconnu dans les accords et les protocoles relatifs aux services et à la libre circulation des personnes. Par ailleurs, la sécurité alimentaire constitue toujours un défi et il est donc nécessaire d’étudier une approche plus adaptée concernant les normes applicables (en matière technique ou SPS) sans pour autant compromettre la santé humaine, animale ou végétale. Il est également indispensable de disposer d’infrastructures adéquates aux frontières pour exploiter pleinement le potentiel du CTFI. Les efforts actuels de renforcement des infrastructures dans ce domaine doivent donc être salués et intensifiés[3].

Enfin, bien que les pays africains soient conscients de l’importance de la facilitation des échanges pour le développement économique, l’adoption de mesures allant dans ce sens est souvent freinée par des questions de politique économique, certaines parties prenantes ayant peur que leurs intérêts soient lésés. Il est donc nécessaire d’impliquer l’ensemble des parties prenantes pour réaliser les ambitions d’intégration de l’Afrique, en adoptant une vision plus large de la facilitation des échanges, qui va au-delà des mesures de transit et d’ouverture des frontières visant à libéraliser le commerce, pour intégrer également le développement des infrastructures physiques et les politiques intérieures qui influencent le commerce[4].

Cet article est une version raccourcie d’une note d'information publiée par le TRALAC.
 

Auteur : Taku Fundira, chercheur, TRALAC

Crédit photo : Jan Hoffmann


[1] Koroma, Suffyan, et al., « Formalization of informal trade in Africa Trends, experiences and socio-economic impacts », Rome: Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), 2017

[2] Muqayi, Solomon. « The relevance of the Simplified Trade Regime in addressing trade protectionism: Small scale cross-border traders at the Chirundu One-Stop-Border Post », Pakistan Journal of Social Sciences 12, no 3 (2015)

[3] Bausinger, Mirabel. Effective Implementation of SADC’s STR. Imani Development, 2017

[4] Dube, Memorym et Patrick Kanyimbo. « Leveraging Trade Facilitation to Drive Africa’s Regional Integration Agenda », Bridges Africa, volume 6, numéro 3 (mai 2017)

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