Un examen des liens entre l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC et l’intégration régionale en Afrique

30 May 2017

Quelle est la valeur ajoutée de l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC par rapport aux processus de facilitation des échanges déjà en cours en Afrique, et comment cet accord peut-il contribuer à l’intégration régionale du continent ?

 

L’intégration régionale fait partie de la stratégie de développement de l’Afrique depuis plusieurs décennies, voire depuis plus d’un siècle dans le cas de l’Union douanière de l’Afrique australe, créée en 1910. Cette intégration régionale est censée aider les pays du continent à surmonter les contraintes découlant de la petite taille de leurs marchés intérieurs afin de leur permettre de bénéficier d’économies d’échelle, d’une concurrence accrue et d’investissements intérieurs et étrangers plus importants, susceptibles à leur tour d’accroître la productivité et de diversifier la production et les exportations[1]. Elle revêt de nombreuses facettes, comprenant entre autres le commerce, la monnaie et la finance, les infrastructures, les ressources naturelles et la production, ainsi que les ressources humaines et la mobilité de la main d’œuvre. Bien que des progrès d’ampleur variable aient été accomplis dans ces différents domaines au sein des communautés économiques régionales (CER) africaines, plusieurs difficultés continuent d’entraver le processus d’intégration du continent, dont notamment l’appartenance de nombreux pays à différentes CER qui se chevauchent, la crainte de déséquilibres dans la distribution des gains et des pertes, les barrières à la libre circulation des biens, des services et des personnes entre pays, le manque de cohérence et de stabilité des politiques macro-économiques nationales et les capacités insuffisantes des pays et des CER pour faire avancer le processus d’intégration.

Le commerce est au cœur du programme d’intégration régionale de l’Afrique, comme en témoignent la décision en 2012 de l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine d’accélérer la création de la Zone de libre-échange continentale (ZLEC), avec 2017 comme date d’échéance indicative, ainsi que l’approbation du Plan d'action pour stimuler le commerce intra-africain (BIAT en anglais). La facilitation des échanges est l’une des priorités du BIAT, les autres étant la politique commerciale, les capacités de production, les infrastructures liées au commerce, le financement du commerce, l’information en matière de commerce et l’intégration des marchés de facteurs. La plupart des CER possèdent également des programmes de facilitation des échanges qui visent à intensifier le commerce intra-régional. L’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC est donc entré en vigueur à un moment où ce thème suscite une large adhésion en Afrique dans le contexte du renforcement de l’intégration régionale. On peut donc s’interroger sur la valeur ajoutée de l’AFE par rapport aux processus existants de facilitation des échanges en Afrique et sur sa contribution à l’intégration régionale sur le continent. Il est également utile d’essayer de comprendre l’importance accordée par les pays africains à l’AFE par rapport à celle qu’ils octroient aux efforts de facilitation des échanges menés par les CER. Pour formuler cette question autrement : comment se fait-il que seuls 19 pays africains ont ratifié l’AFE jusqu’à présent ? Est-ce que cela veut dire que les CER ne sont pas capables de montrer de quelle manière la ratification de l’AFE appuierait leurs efforts de facilitation des échanges ?

Cet article vise à apporter des éléments de réponse à ces questions. Pour ce faire, il se penche sur l’impact des mesures de facilitation des échanges existantes sur les flux commerciaux et l’intégration régionale en Afrique, tout en tentant de discerner comment ces mesures pourraient être renforcées par l’AFE.

Améliorer l’intégration régionale et le commerce

L’intégration régionale influence le commerce de différentes manières et il en va de même dans l’autre sens. Dans la mesure où elle stimule le commerce intra-régional, la facilitation des échanges renforce également l’intégration régionale, étant donné que le commerce intra-régional est un indicateur de l’intégration régionale. Le commerce intra-régional et l’intégration régionale sont donc étroitement liés, et leur renforcement est crucial à trois égards : il favorise la diversification et la transformation économiques, il améliore la résilience face aux chocs économiques internationaux et génère d’importantes économies d’échelle grâce à l’élargissement des marchés.

En premier lieu, pour ce qui est de la diversification et de la transformation des économiques, les exportations intra-africaines de produits intermédiaires affichent sur les dix dernières années un dynamisme plus important que les exportations de produits intermédiaires du continent vers le reste du monde. Cela s’explique en partie par le fait que le commerce intra-africain est plus diversifié que le commerce des pays africains avec le reste du monde, et qu’il offre un potentiel plus important d’échanges de produits manufacturés intermédiaires. Sur la période 2010-2012, l’Afrique a absorbé 20 pourcent de ses exportations de produits intermédiaires dans le secteur manufacturier, contre 10 pourcent dans l’agriculture et seulement 6 pourcent dans les industries extractives. Des pays comme l’Afrique du Sud, l’Égypte, le Ghana, le Kenya, le Nigeria, la Tanzanie et la Zambie ont enregistré une progression de leurs exportations d’intrants manufacturiers vers l’Afrique, créant également dans la foulée certains liens en aval avec les entreprises manufacturières du continent. Si l’intégration régionale faisait des progrès décisifs, le commerce intra-africain pourrait servir de tremplin à une diversification et une industrialisation plus importantes des économies africaines[2].

En second lieu, certaines données montrent que l’intégration régionale permet de mieux amortir les chocs économiques mondiaux. La crise financière mondiale de 2008 a souligné l’importance pour l’Afrique d’améliorer sa résistance à de tels chocs grâce à une intégration régionale plus poussée. En raison du niveau relativement faible d’intégration des marchés financiers africains au marché mondial, les effets directs de la crise sur le continent ont été limités[3]. Des études montrent ainsi que la Communauté de l’Afrique de l’Est (CAE) a été capable d’absorber les chocs économiques mondiaux en partie grâce à des liens intra-régionaux et intra-africains plus étroits. L’Union douanière de l’Afrique australe (SACU) est moins résistante aux chocs mondiaux, en raison notamment d’une intégration régionale moins poussée : les membres de petite taille de la SACU commercent principalement avec l’Afrique du Sud et l’UE. Plus généralement, la capacité de l’Afrique à absorber les chocs économiques mondiaux pourrait être améliorée par la combinaison d’un développement des échanges intra-régionaux et intra-africains, d’une expansion rapide des économies et d’une diversification des liens commerciaux[4].

En troisième lieu, l’intégration régionale élargit les marchés, génère des économies d’échelle et attire l’investissement direct à l’étranger. Les infrastructures régionales jouent un rôle important à cet égard, car elles connectent l’Afrique à l’économie mondiale et facilitent l’intégration économique au sein du continent. Malheureusement, les insuffisances en matière d’infrastructures et de services dans ce domaine sur l’ensemble du continent pousse à la hausse le coût de fonctionnement des entreprises et entrave la mobilité des facteurs, l’investissement et la compétitivité. En réduisant les coûts et les délais de transport, les infrastructures jouent un rôle déterminant dans la facilitation des échanges. La Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC) dispose par exemple d’un réseau de transport plus dense que celui de la Communauté économique des États de l’Afrique centrale (CEEAC), ce qui se traduit par des échanges intra-régionaux plus développés dans la première que dans la seconde.

Le rôle de la facilitation des échanges

La facilitation des échanges stimule le commerce et contribue donc directement à l’intégration régionale. Mais pour qu’il y ait des échanges commerciaux, il faut de la production. À ce titre, il est parfois important d’entamer la discussion en évoquant de façon plus détaillée les liens entre facilitation des échanges et intégration régionale. Une étude récente consacrée à l’agriculture en Ouganda montre qu’il existe un lien entre le niveau élevé des coûts de transport, la faiblesse de la productivité et la taille du secteur agricole[5]. Cela prouve que les coûts de transports affectent le potentiel d’un pays en termes de production, et donc de commerce, et ce déjà au niveau des exploitations agricoles. Au niveau continental, des recherches montrent qu’en accompagnant la mise en place de la ZLEC par des réformes de facilitation des échanges, les exportations africaines pourraient augmenter de plus de 10 pourcent, contre seulement quatre pourcent pour la seule ZLEC[6]. Les réformes de facilitation des échanges désignent ici des mesures visant à multiplier par deux d’ici 2017 l’efficacité des procédures douanières et les capacités portuaires à l’importation et à l’exportation par rapport à 2010. Ces estimations montrent qu’en Afrique, les barrières non tarifaires constituent une source de coûts commerciaux plus importante que les politiques commerciales, et sont donc susceptibles de limiter l’impact de la libéralisation des échanges sur le continent.

La facilitation des échanges est donc un sujet de préoccupation pour les divers acteurs du commerce africain, qui reconnaissent que pour tirer pleinement parti de la ZLEC, il leur faudra s’appuyer sur l’application systématique et déterminée de mesures de facilitation des échanges. Cela passe par la simplification et l’harmonisation des documents commerciaux, des normes et des procédures douanières dans le respect des réglementations régionales et internationales. La logistique relative au passage des marchandises dans les ports et la circulation des documents liés au commerce transfrontalier doivent également être améliorées, tout comme le cadre des transactions commerciales, et notamment la transparence et le professionnalisme des cadres douaniers et réglementaires.

Les communautés économiques régionales ont réalisé des progrès significatifs pour s’attaquer à ces problèmes. De surcroît, la plupart de leurs efforts vont dans le même sens que les dispositions de l’AFE. Par exemple, les articles 1-6 de l’AFE traitent de la publication et de la disponibilité de renseignements, d’autres mesures visant à améliorer l’impartialité, de l’absence de discrimination et de la transparence, ainsi que des disciplines relatives aux redevances et impositions imposeés sur les importations ou exportations, ou liés à celles-ci. À cet égard, par exemple, la CAE met à disposition sur son site web certains documents clés en matière de commerce, tels que son traité, la loi sur la gestion des douanes (Customs Management Act) et la liste des tarifs douaniers.

Dans l’esprit de l’article 7 de l’AFE, qui concerne la mainlevée et le dédouanement des marchandises, des pays comme l’Ouganda ont mis en place des facilités pour les opérateurs économiques autorisés. De la même manière, le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) a introduit en 2012 son Système régional de paiement et de règlement (REPSS en anglais), qui accélère les transferts d’argent et réduit leurs coûts. En ce qui concerne la coopération entre organismes frontaliers, qui fait l’objet de l’article 8 de l’AFE, plusieurs « postes frontières uniques » (PFU) sont déjà opérationnels en Afrique, comme par exemple à Chirundu entre la Zambie et le Zimbabwe ou Cinkase entre le Burkina Faso et le Ghana. Plusieurs PFU existent aussi dans le cadre de la CAE à différents endroits entre le Kenya, l’Ouganda, le Rwanda, la Tanzanie.

Les pays africains et les CER travaillent également sur les questions relevant de l’article 9 de l’AFE, qui contient des dispositions sur la circulation des marchandises destinées à l’importation sous contrôle, ainsi que de l’article 10, qui traite des formalités se rapportant à l’importation, à l’exportation et au transit. Par exemple, onze pays du continent ont réduit entre 2007 et 2013 le nombre de documents exigés à l’import et à l’export, et bon nombre d’entre eux sont en train de passer à la soumission électronique des documents[7]. Plusieurs pays ont mis en place des systèmes de guichet unique, dont notamment le Cameroun, le Ghana, le Kenya, Maurice, le Sénégal et la Tunisie. La gestion électronique des chargements s’est également développée, à travers l’utilisation de système de suivi des chargements et la gestion électronique des entrepôts douaniers. L’Ouganda, par exemple, a introduit un système de suivi en ligne dans ce domaine.

Les articles 11, 12 et 13 de l’AFE concernent respectivement le transit de marchandises, la coopération douanière et l’échange de renseignements, et les dispositions institutionnelles. À cet égard, la plupart des CER possèdent un cadre réglementaire pour la circulation des marchandises en transit. Ils ont harmonisé ou introduit des systèmes de contrôle de la charge et de la taille des véhicules, des permis de transporteur et des plaques de transit, des polices d’assurance automobile au tiers, des documents de déclaration de transit routier douanier et des mécanismes régionaux de cautionnement douanier. La plupart de ces mesures sortent du champ d’application de l’AFE, qui ne traite pas explicitement des aspects relevant des infrastructures de transport. En matière de dispositions institutionnelles, le Comité de coordination des transports des CER (CCT-CER) et l’Alliance de gestion des corridors africains jouent un rôle de coordination important au niveau régional. Plusieurs pays se sont également dotés de comités nationaux sur la facilitation des échanges[8].

L’AFE peut-il contribuer à renforcer l’intégration régionale en Afrique ?

En théorie, l’AFE pourrait stimuler l’intégration régionale en élargissant les marchés grâce à une meilleure efficacité des douanes et autres agences frontalières dans le dédouanement du fret, à la possibilité pour les acteurs concernés d’assurer le suivi et la traçabilité des livraisons internationales et à l’arrivée plus rapide des livraisons à destination. Il pourrait essentiellement contribuer à s’attaquer au paradoxe de la proximité observé en Afrique, où il est souvent plus onéreux pour un pays de commercer au sein de sa CER qu’avec des pays d’autres régions du monde.[9] Globalement, l’AFE pourrait réduire le coût et les délais d’exportation et d’importation, notamment pour l’obtention de tous les documents nécessaires, la manutention et l’acheminement intérieurs, le dédouanement et les contrôles douaniers, ainsi que la manutention au niveau des ports et terminaux.

L’AFE ne vient pas combler une absence de politique ou de programme en Afrique, car le continent possédait déjà un cadre politique bien avancé en matière de facilitation des échanges avant son entrée en vigueur. Cela explique en partie la réticence initiale des pays africains à apporter leur soutien à un cadre multilatéral, et pourrait être la raison pour laquelle seulement 19 pays africains ont ratifié l’AFE. Ce n’est pas que les questions de facilitation des échanges soient ignorées, mais plutôt que les initiatives régionales répondent déjà à certains des problèmes que l’AFE a vocation à résoudre. Le processus multilatéral d’élaboration de l’AFE a toutefois sensibilisé et rappelé aux pays africains et aux CER l’importance de la facilitation des échanges pour développer les échanges internationaux. Il a également poussé des pays africains et des CER à agir alors qu’ils avaient pris du retard dans la mise en œuvre des politiques existantes de facilitation des échanges, car les négociations de l’AFE leur ont confirmé qu’ils étaient sur la bonne voie au vu de la convergence entre les dispositions de l’AFE et leurs propres programmes de facilitation des échanges. La mise en avant de cette convergence contribuerait fortement à démontrer tout l’intérêt de l’AFE aux membres africains de l’OMC qui ne l’ont pas encore ratifié.

Il faut préciser toutefois que la principale contribution de l’AFE à l’intégration régionale en Afrique pourrait concerner le renforcement des capacités, un aspect que les membres africains de l’OMC n’ont cessé de mettre en avant. L’AFE promet aux pays en développement, et notamment aux pays les moins avancés, une assistance technique et un renforcement des capacités pour les aider à tenir leurs engagements au titre de l’accord. Plus précisément, les pays ont la possibilité de choisir le délai de mise en œuvre des dispositions de l’accord en fonction de trois catégories (A, B et C). En vertu de la catégorie C, les pays en développement ont la possibilité de demander une assistance technique et un renforcement des capacités, qui pourraient fortement contribuer à améliorer la capacité des pays africains et des CER à faire avancer le processus d’intégration régionale grâce à la mise en œuvre de mesures de facilitation des échanges. L’hypothèse sous-jacente en termes de coopération régionale est que les pays africains qui possèdent des frontières communes, ou utilisent des installations portuaires ou de transport communes, coordonneront la manière dont ils appliqueront ces mesures. Ce faisant, cette application coordonnée renforcera l’efficacité des mécanismes de gestion du processus d’intégration régionale et la capacité des pays à intégrer l’intégration régionale (dans le cas présent, les mesures de facilitation des échanges) à leurs plans nationaux de développement.

Conclusion

Cet article montre qu’en stimulant les échanges intra-régionaux, la facilitation des échanges fait avancer l’intégration régionale, car le commerce intra-régional est un indicateur de l’intégration régionale. Il fait également ressortir les raisons pour lesquelles il est crucial de renforcer l’intégration régionale et le commerce intra-régional, en termes notamment de diversification et de transformation économiques, de résilience face aux chocs économiques mondiaux et d’élargissement des marchés.

La facilitation des échanges est indispensable pour stimuler le commerce intra-africain et éviter une réponse tardive à la libéralisation des échanges dans le cadre de la ZLEC. C’est la raison pour laquelle les pays africains avaient déjà commencé à mettre en œuvre des mesures visant à éliminer les obstacles à la libre circulation des marchandises, des services et des personnes à travers les frontières avant même l’entrée en vigueur de l’AFE. Cet accord pourrait venir appuyer les efforts actuels de l’Afrique, car ses dispositions vont dans le même sens que les objectifs de facilitation des échanges du continent. Il pourrait renforcer la capacité des pays africains et des CER à mettre en œuvre des mesures de facilitation des échanges. Le renforcement des capacités était le fondement de la position africaine pendant les négociations de l’AFE. Le continent doit maintenant tirer pleinement parti des possibilités de renforcement des capacités offertes par l’AFE, en identifiant les domaines où ce renforcement des capacités est nécessaire et en mobilisant les ressources lui permettant de combler le fossé des capacités.
 

Auteurs : Stephen Karingi, Directeur de la Division du développement des capacités et responsable de la Division de l’intégration régionale et du commerce de la Commission économique pour l’Afrique à Addis-Abeba. Robert Tama Lisinge, Chef de la section de la qualité opérationnelle de la Division de la planification stratégique et de la qualité opérationnelle de la Commission économique pour l’Afrique à Addis-Abeba. 


[1] Commission économique pour l’Afrique, Assessing Regional Integration in Africa, Addis-Abeba, 2013.
[2] Commission économique pour l’Afrique, Economic Report on Africa: Industrialising through trade, Addis-Abeba, 2015.
[3] Commission économique pour l’Afrique et l’Union africaine, Economic Report on Africa: Developing African Agriculture through Regional Value Chains, Addis-Abeba, 2009.
[4] Mthuli Ncube, Zuzana Brixiova et Qingwei Meng, « Can Intra-Regional Trade Act as a Global Shock Absorber in Africa ? », Working Paper Series 198, Groupe de la Banque africaine de développement, 2014.
[5] Gollin, Douglas et Richard Rogerson, « Agriculture, Roads and Economic Development in Uganda », dans African Successes, Volume IV, Sustainable Growth, édité par Sebastian Edwards, Simon Johnson et David N. Weil,Chicago: National Bureau of Economic Research, The University of Chicago Press, 2016.
[6] Simon Mevel et Stephen Karingi, « Towards a Continental Free Trade Area in Africa: a CGE Modelling Assessment with a Focus on Agriculture », dans Shared Harvests Agriculture Trade and Employment, édité par David Cheong, Marion Jansen et Ralf Peters, Organisation mondiale du travail et Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement, Genève, 2013.
[7] Commission économique pour l’Afrique, Trade Facilitation from an African Perspective, Addis-Abeba, 2013.
[8] Giovanni Valensisi, Robert Lisinge et Stephen Karingi, « The Trade Facilitation Agreement and Africa’s Regional Integration », Canadian Journal of Development Studies 37(2), 2016.
[9] Commission économique pour l’Afrique, Trade Facilitation from an African Perspective, 2013.

This article is published under
30 May 2017
Quelles sont les implications de l’entrée en vigueur de l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) de l’OMC pour les efforts des pays africains en vue de rejoindre les chaînes de valeur...
Share: 
30 May 2017
Pour l’Afrique, l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) est source de gains potentiels, mais également d’importants défis. Comment s’assurer que l’AFE soit un outil de développement pour le...
Share: