Un monde s'effondre à Buenos Aires

22 February 2018

Face à l’impasse dans laquelle se trouve l’OMC suite à la conférence ministérielle de Buenos Aires, nombreux sont ceux qui s’interrogent sur l’utilité que les négociations multilatérales peuvent encore revêtir pour les pays africains. L’Afrique devrait-elle changer de stratégie ?


Nul ne s'attendait raisonnablement à un résultat positif à Buenos Aires, lors de la Onzième conférence ministérielle de l’OMC. Mais tout le monde a été surpris par l'ampleur du désastre. On savait que l'OMC était déjà au pied du mur depuis fort longtemps et ne semblait plus avoir les coudées franches et assez de marges de manœuvre technique pour avancer. Mais conclure une conférence ministérielle sans même une déclaration ministérielle est un signe évident de la paralysie actuelle. C'est le multilatéralisme tel qu'on l’a connu jusqu'ici qui semble s’être effondré à Buenos Aires.

Tous les signaux indiquaient que la trajectoire suivie par les négociations commerciales multilatérales depuis quelques années ne pouvait mener qu'à un tel résultat. Ces négociations ont évolué lentement, en dents de scie, prises au piège des jeux et stratégies déployés par les grands acteurs qui tiennent les structures de l'économie mondiale. Le monde connait des mutations économiques sans précédent de par leur nature, leur ampleur et leur distribution géographique. La bipolarité Est-Ouest qui a été pendant longtemps le principal ressort des dynamiques de l'économie politique a laissé la place, dans les années 90, à une courte période de domination unipolaire et hégémonique américaine. Mais dès le début des années 2000, une cascade de transformations est venue révéler les contours d'un monde multipolaire né du déplacement progressif du centre de gravité traditionnel de l'économie mondial.

Le contexte quasi euphorique du nouveau millénaire a facilité la conclusion du Programme de Doha pour le développement (PDD) lors de la Conférence ministérielle de Doha en 2001, dans le sillage de l'adoption des Objectifs du millénaire pour le développement. La déclaration issue de cette conférence était ambitieuse. Elle était truffée de références et d'engagements pro-développement et semblait exprimer la volonté des membres de l’organisation, surtout les pays développés, de contribuer à la construction d'un système commercial multilatéral ouvert, fondé sur des règles justes et équitables et accordant aux pays en développement et aux pays les moins avancés une marge de manœuvre et des avantages susceptibles de renforcer leurs ambitions légitimes de développement.

Les généreuses intentions proclamées à Doha ont cependant été vite rattrapées par les soubresauts de la guerre commerciale larvée que se livraient les pays développés, conduits par les États-Unis et l'Union Européenne, et les pays émergents comme la Chine, l'Inde et la Brésil, entre autres. Si la bataille du commerce a pris naissance sur les marchés mondiaux, elle s'est déplacée assez rapidement dans l'enceinte de l'OMC où elle a cristallisé les positions de négociations, restreignant de plus en plus les zones d'accords possibles. De Cancun en 2003 à Nairobi en 2015, il apparaissait à chaque fois, avec de plus en plus de netteté, que les pays développés, d'un côté, et les pays émergents, de l'autre, ne se feraient plus aucun cadeau. La division était définitivement actée. Il a fallu beaucoup de tact, d'ingéniosité politique et diplomatique à Nairobi pour sauver la 10ème Conférence ministérielle. Mais la 11ème n'a pas eu la même chance.
 

Dualisme à Nairobi et unilatéralisme à Buenos Aires: l'OMC d'un échec à l'autre

L'échec total de Buenos Aires est la conséquence directe de l'échec partiel de Nairobi. À Nairobi, en effet, les membres avaient un dilemme cornélien à trancher. Il fallait choisir entre, d’une part, la nécessité de réaffirmer le programme de Doha et de reconnaitre la centralité du développement dans celui-ci, comme ce fut le cas lors des conférences précédentes, et d’autre part, l'option d'explorer d'autres approches. N'ayant pas été en mesure de s'accorder, les membres ont été amenés à codifier leurs divergences en énonçant textuellement que de « nombreux Membres réaffirment le Programme de Doha pour le développement et les Déclarations et Décisions adoptées à Doha et lors des Conférences ministérielles tenues ensuite, et réaffirment leur engagement sans réserve de conclure le PDD sur cette base », tandis que « d'autres Membres ne réaffirment pas les mandats de Doha, car ils estiment que de nouvelles approches sont nécessaires pour obtenir des résultats significatifs dans les négociations multilatérales ».

Les membres de l’OMC n'avaient encore jamais été aussi loin dans la reconnaissance de la ligne de fracture qui les divise. Cette fragmentation en deux blocs antagonistes qui divergent sur la façon d'aborder les négociations multilatérales, en particulier le sort qu'il faut réserver au Programme de Doha, n'est pas qu'une contrainte conjoncturelle dictée par les stratégies de négociation des uns et des autres. C'est une tendance lourde et structurelle qui exprime des choix politiques et économiques assumés par les membres développés et émergents, qui cherchent à conserver, voire élargir, les avantages historiques acquis pour les premiers, et à bénéficier des nouvelles opportunités offertes par les mécanismes actuels de la mondialisation pour les seconds.

Ces postures ne sont pas de nature à faciliter l'obtention de compromis dans des sujets aussi sensibles que l'ouverture des marchés, les subventions, le règlement des différends, entre autres. Le monde du 21ème siècle ne sera pas celui du 20ème. Une nouvelle gouvernance de l'économie mondiale est en gestation et la plupart des règles qui l'organiseront ne sont pas encore connues. On peut cependant d'ores et déjà reconnaitre que sur le plan commercial, nombre d'entre-elles ne seront pas sécrétées dans les négociations multilatérales sous leur forme actuelle. Elles seront issues soit de négociations plurilatérales au sein de l'OMC, soit d'accords régionaux ou méga-régionaux qui prolifèrent actuellement et qui verront leur nombre, leur portée et leur niveau d'ambition s'accroitre.

Après tout, depuis qu'on a reconnu et accepté à Nairobi que chaque groupe de membres de l'OMC peut faire ce qu'il veut et adopter les approches de négociations qui lui paraissent les plus conformes à ses intérêts, qui peut encore refuser à un groupe le droit de conclure des accords plurilatéraux?

Ce n'est pas un hasard si le résultat le plus notables de Buenos Aires est la signature d'une déclaration plurilatérale sur le commerce électronique par soixante dix pays dont les États-Unis, le Japon et l’Union européenne, mais sans la Chine et l’Inde. Les signataires de cette déclaration ont estimé qu'il serait illusoire d'espérer avancer en obtenant l'unanimité des 164 pays sur certains sujets. Les initiatives plurilatérales dans le cadre de l'OMC semblent donc pour eux la meilleure façon, à court terme, de contourner les contraintes actuelles et d’aller de l’avant sur des questions qui leur semblent vitales.

L'Amérique de Donald Trump a détruit ce qui restait de l'édifice du multilatéralisme. À Buenos Aires, alors que presque toutes les délégations exprimaient leur déception quant aux modestes résultats de la conférence mais se disaient prêtes à accepter une déclaration ministérielle, même laconique, pour sauver la face, seule l'Amérique de Donald Trump a levé la pancarte pour s'y opposer ouvertement. Cet acte scellait le sort de l'OMC. Pourtant, suivant le modèle utilisé à Nairobi qui reconnaissait pour la première fois que certains membres étaient d'accord, tandis que d'autres ne l'étaient pas, il aurait été plus logique d'adopter aussi une déclaration qui dirait que « tous les membres sont d'accord, sauf un ». Mais on ne peut évidemment pas contrarier les États-Unis.
 

Trump et le nouveau protectionnisme américain

Ceux qui attendaient que Trump joigne l'acte à la parole n'ont pas été déçus. Il avait critiqué l'OMC à plusieurs reprises et évoqué la possibilité de se retirer des négociations multilatérales avant même son accession au pouvoir. À Buenos Aires, son représentant, Robert Lighthizer, a appliqué à la lettre la stratégie ficelée à Washington, en réitérant les critiques virulentes de l’administration américaine à l’encontre de l’OMC, puis a quitté la conférence avant la fin de celle-ci. À l’heure actuelle, les États-Unis continuent de bloquer toute nouvelle nomination à l'Organe d’appel de l’organisation, menaçant de bloquer le fonctionnement du mécanisme de règlement des différends si la situation n’est pas résolue au plus vite.

La logique américaine n'est pas seulement de détricoter les accords qui ont servi au système commercial multilatéral de tenir. Elle consiste aussi à empêcher que ces accords puissent être utilisés par d'autres. Trump a déjà montré sa détermination à utiliser toute la panoplie des politiques et mesures protectionnistes pouvant être mises au service des intérêts de l'Amérique face à ses concurrents.

Tout le monde sait pourtant qu'en bloquant toute possibilité de production de normes multilatérales à l'OMC, on ouvre la voie, inéluctablement, à la montée en puissance de nouveaux systèmes normatifs issus de marchandages et de compromis exclusifs entre grandes puissances commerciales. Les règles ainsi produites pourraient être largement hors de portée des petits pays membres de l'OMC. Ceux-ci n'ont donc d'autre choix que de regarder cette vérité en face. Et de se préparer.
 

L'Afrique doit ouvrir les yeux

Que les pays africains le sachent ou pas, on est déjà entré dans l’ère de l’après-multilatéralisme. L'OMC qu'ils ont connu n'existe plus. Ou alors elle ne fonctionnera pas telle qu'ils voudraient la voir fonctionner. Il est donc temps d'ouvrir les yeux et de voir le monde avec réalisme. L'Afrique doit tirer toutes les conséquences des circonstances actuelles.

Au lendemain de la conférence ministérielle de Nairobi, j'avais écris que le temps où les pays africains pouvaient se contenter de revendiquer un traitement spécial et différencié, des préférences commerciales et de l'assistance technique à chaque conférence était révolu. Une telle posture n’est ni responsable, ni soutenable à long terme. Elle ne peut pas prospérer dans le contexte actuel.

Tant que les pays africains poursuivront leur stratégie du « coulage » consistant à ne jamais faire aucune vague, à se fondre dans la masse, à ne jamais tenter de défendre des causes jusqu'à la rupture, ils ne seront ni vus ni entendus. À chaque fois que les positions sont tranchées et qu'un risque d'échec pouvant être préjudiciable au multilatéralisme est annoncé, les pays africains sont souvent les premiers à enfiler les habits de pompiers, renonçant au passage à toutes leurs prétentions, même les plus légitimes, pour « sauver » le système. C'est ce qu'ils font ministérielle après ministérielle, et cela ne leur a jamais rien donné.

Les pays africains doivent comprendre que le plus gros et le plus important du travail qu'ils ont à accomplir se trouve moins dans des combats perdus d'avance à l'OMC, lesquels permettront, au meilleur des cas, de gagner quelques avantages résiduels, que dans des réformes intérieures hardies en vue de transformer leurs structures économiques, consolider leurs relations commerciales avec leurs voisins dans le cadre des politiques d’intégration régionale, et enfin acquérir des compétences techniques appropriées. C'est seulement à ce prix qu'ils seront pris au sérieux et qu'ils compteront dans les négociations commerciales.
 

Auteur : Cheikh Tidiane Dieye, Directeur exécutif du Centre africain pour le commerce, l’intégration et le développement (Enda Cacid).

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