A ameaça dos padrões privados à OMC

22 June 2015

Nas últimas décadas, muitos estudiosos têm discutido os impactos da globalização e dos fenômenos a ela relacionados, como a necessidade de uma governança global que contemple a multiplicação de atores internacionais, a proliferação de diferentes normas e a preocupação diante da pluralidade de “reguladores” e “regulações”. Como consequência, os principais atores da arena internacional passaram a empregar uma nova linguagem dentro da Organização Mundial do Comércio (OMC) – convergência, coerência e cooperação regulatória – e a incluir tais conceitos nas negociações de uma nova geração de acordos preferenciais, como o acordo entre Estados Unidos e Coreia do Sul, ou aquele assinado entre a União Europeia (UE) e a Coreia do Sul.

 

A Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) tem direcionado especial atenção à cooperação regulatória como o principal benefício para o comércio entre Estados Unidos e UE, tendo em vista que muitos países recorrem a regras para reestabelecer formas de proteção que foram restringidas pela liberalização do comércio. A TTIP inclui temáticas regidas pela OMC, como procedimentos aduaneiros, barreiras técnicas ao comércio (TBT, sigla em inglês), medidas sanitárias e fitossanitárias (SPS, sigla em inglês) e serviços. Ainda, busca expandir as regras para novos temas, como mudanças climáticas, investimentos, concorrência e economia digital. O acordo ignora, no entanto, os impactos dessa nova abordagem sobre os direitos e obrigações de todos os membros da OMC, negociados nos últimos 70 anos.

 

As iniciativas governamentais e multilaterais não têm sido capazes de responder aos desafios globais que se propagam com a “emergência das iniciativas regulatórias não governamentais”, as quais tratam de produção, processo produtivo e cadeias de abastecimento em todo o globo, a partir de um conjunto de padrões privados não governamentais. Tais regras seriam destinadas a temáticas diversas e complexas, como segurança alimentar, proteção ambiental, condições trabalhistas e proteção dos direitos humanos.

 

No que concerne às vantagens da coerência/cooperação/convergência regulatória, advoga-se que tais iniciativas constituiriam oportunidades para simplificar, modernizar e garantir elevados padrões de práticas regulatórias. Aos governos, caberia a promoção de transparência, notificações e consultas. O objetivo seria garantir um processo regulatório justo, eficiente e aberto, com vistas a um maior envolvimento das partes interessadas e, principalmente, habilitando reguladores por meio da incorporação de recomendações e conhecimentos fundamentais ao processo de regulação. Defende-se que tal postura facilitaria o crescimento econômico nacional ao garantir que as regulações seriam compreendidas e eficientemente implementadas – sem a criação de barreiras inadvertidas ao comércio.

 

Em termos setoriais, a cooperação regulatória garantiria elevados níveis de proteção à saúde humana e ao meio ambiente, promovendo simultaneamente a proteção de recursos e a redução de custos tanto para os governos quanto para as indústrias, a partir de uma interação mais eficiente entre os diferentes regimes regulatórios. Isso porque a cooperação regulatória obrigaria uma abordagem mais eficiente, transparente e de melhor custo-benefício entre as regulações nacionais de parceiros comerciais, respeitando a soberania estatal e os requisitos legais de todas as jurisdições.

 

Assim, a promoção de um entendimento comum dos regimes regulatórios e das obrigações criadas em nível setorial poderia ajudar a reduzir as incompatibilidades regulatórias e a construir a confiança entre os reguladores. Em última análise, a cooperação regulatória poderia impedir a criação de barreiras não tarifárias relacionadas às divergências regulatórias desnecessárias, que prejudicariam a competitividade econômica.

 

O grande problema é que a negociação entre sistemas regulatórios não foi ainda introduzida no sistema multilateral de comércio e, como tal, está criando uma série de barreiras ao comércio para os países em desenvolvimento.

 

Principais preocupações relacionadas aos padrões privados

 

Em geral, os padrões privados são modelos elaborados por entidades não governamentais, sejam elas empresas privadas ou organismos não governamentais. Esses padrões privados englobam tanto as normas internacionais emanadas pela Organização Internacional de Normalização (ISO, sigla em inglês) quanto as normas desenvolvidas por empresas transnacionais, além de padrões de sustentabilidade defendidos por entidades não governamentais.

 

A despeito das possíveis vantagens de sua existência, os padrões privados têm despertado muitas preocupações e colocam uma série de desafios ao sistema multilateral de comércio. Entre eles, o Fórum das Nações Unidas sobre Padrões de Sustentabilidade (UNFSS, sigla em inglês) destaca:

 

i)      multiplicidade e sobreposição de padrões privados em operação, o que implica a falta de harmonização e equivalência de padrões semelhantes, incluindo os custos de conformidade, uma vez que existem vários padrões para um único produto;

ii)       marginalização dos pequenos produtores e dos países em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo devido a padrões complexos, rigorosos e multidimensionais;

iii)      preocupação de que os padrões privados ameacem a estrutura e aplicabilidade dos Acordos da OMC sobre TBT e SPS;

iv)      risco de que os padrões privados encobertem medidas arbitrárias e protecionistas e que ameacem toda a estrutura globalizada de liberalização do comércio;

v)       multiplicação de padrões privados que pode gerar riscos aos objetivos sustentáveis e criar confusão entre produtores e consumidores (“green-washing”);

vi)      falta de uma abordagem multidimensional que pode gerar riscos para a formulação de padrões privados, visto que muitas dessas regras não são baseadas em fatos científicos; e

vii)    efeitos, gerados por muitos padrões privados que fazem parte das cadeias globais de valor, sobre políticas e prioridades nacionais e impactos na capacidade de comércio dos países exportadores.

 

 

Em resumo, todas as preocupações mencionadas dizem respeito a dois pontos principais: legitimidade e responsabilidade. As preocupações relacionadas à legitimidade buscam responder, por exemplo, a questões sobre quem produz tais normas/padrões; e de onde emana a autoridade para isso. Por outro lado, as preocupações relacionadas à responsabilidade estão relacionadas a perguntas como: i) há base científica para a criação desses padrões?; e ii) quem responde sobre o estabelecimento de padrões privados no caso de uma falha de mercado/governo e em uma perspectiva do sistema multilateral de comércio?

 

Algumas propostas para lidar com os padrões privados

 

Diante dessa realidade, algumas propostas podem ser oferecidas para tratar do tema:

 

1) Proposição de uma nova terminologia para os padrões privados – “padrões de mercado” –, com o objetivo de diferenciá-los de outras normas internacionais privadas, elaboradas no âmbito de órgãos reconhecidos, como a ISO.

 

Apesar da falta de consenso em torno da definição de “padrão privado”, deve-se compreender que os padrões privados são padrões internacionais e que seu caráter não governamental não os exclui do sistema multilateral de comércio. Pelo contrário, podem ser acomodados dentro dos Acordos sobre TBT e SPS, tendo em vista que, apesar de sua natureza voluntarista, tais padrões são de facto obrigatórios e sempre que forem adotados por governos poderão ser submetidos à análise dos Comitês sobre TBT e SPS.

 

2) Proposição para a negociação de uma meta-regulação, com o intuito de focar nos problemas globais relacionados à proliferação de padrões privados e lidar com a sua complexidade. É imperativo criar uma meta-regulação, possibilitando a construção de uma meta-estrutura que permita a negociação de princípios básicos, regras e instrumentos de implementação, conformidade, fiscalização e resolução de conflitos.

 

A proliferação de padrões privados trouxe grandes desafios em termos de legitimidade de criação e definição de tais normas, bem como questões para a prestação de contas e responsabilidade do Estado em relação ao comportamento dos organismos que os tenham emitido. Assim, a meta-regulação apresenta-se como chave para abrandar as preocupações relacionadas aos padrões privados.

 

Alguns aspectos desse esforço em prol de uma meta-regulação já estão em curso, ainda que divididos em diferentes setores e áreas estratégicas. Em geral, até o presente momento, os esforços de meta-governança existentes tomaram a forma de uma colaboração orientada internamente entre um grupo limitado de pares de um mesmo setor que, compartilhando de uma mesma opinião, objetivam influenciar outros padrões. No entanto, a sua baixa eficiência – como apontam documentos e trabalhos acadêmicos diversos – também está relacionada à legitimidade e à responsabilidade, uma vez que eles não diminuem o problema global da proliferação de normas, da falta de padronização e da confusão geral entre produtores e consumidores, permitindo que o mercado esteja livre para decidir o que fazer.

 

Devido às iniciativas fragmentadas do processo de meta-regulamentação para os padrões de mercado, surge a necessidade de reforçar o relacionamento entre os interessados e de um melhor entendimento entre os vários atores envolvidos.

 

3) Proposição para a criação de um órgão internacional para os padrões privados, que assumiria a responsabilidade pela negociação de regras básicas e pela representação das partes interessadas frente à OMC – meta-organização responsável pela regulamentação do comércio ­– e a seus acordos-marco sobre TBT e medidas SPS.

 

Acredita-se que uma estrutura multilateral capaz de reunir partes interessadas – tais como a ISO, o UNFSS e o Centro Internacional do Comércio (ITC, sigla em inglês) – conseguiria reunir um maior número de partes interessadas e poderia ter maior legitimidade sobre a fixação da meta-regulação em padrões de mercado. Isso permitiria a diminuição de problemas como "greenwashing", práticas anticoncorrenciais e irregularidades nas atividades de definição dos referidos padrões.

 

Um dos maiores desafios seria a escolha de um modelo de meta-regulação baseado em “secretariado” ou “associação”. Um sistema de associação – como aquele estabelecido pela ISO – geraria maior apoio para o processo de meta-regulação entre as organizações e os Estados e, talvez, conduziria mais facilmente a uma colaboração plurilateral ou multilateral. Por outro lado, um modelo baseado em secretariado, como aquele adotado pelo UNFSS, teria mais autonomia e, assim, poderia levar a um processo de meta-regulação que operasse mais rápido, de forma mais decisiva e produtiva. Nesse sentido, não se deve esquecer que o objetivo principal seria alcançar maior eficácia.

 

Por apresentarem um alcance global, conhecimento extenso, forte legitimidade, neutralidade e capacidade de agir como uma porta de entrada para um maior envolvimento de governos, as agências das Nações Unidas estariam particularmente bem posicionadas para obter sucesso no papel de meta-governança – em especial, o UNFSS. Na verdade, sob os auspícios do UNFSS, plataformas nacionais estão sendo construídas na China e na Índia, com vistas a constituir pontos focais da agência para coordenar a normalização composta por setor público/privado e os formuladores de políticas. Com isso, o UNFSS busca estabelecer um sistema de feedback que construiria um cenário completo para os padrões privados.

 

Em adição, deve-se considerar o significativo trabalho desenvolvido por alguns organismos privados, tais como a ISO, o UNFSS, a Comissão Internacional de Eletrotécnica (IEC, sigla em inglês), as principais plataformas de padrões privados como o ITC, assim como o trabalho de vários órgãos governamentais, como o Codex e a Organização Mundial de Saúde Animal (também conhecida como Organização Internacional das Epizootias – OIE). A complexidade das demandas comerciais globais impõe que algumas regras básicas, como transparência, não discriminação, prestação de contas e supervisão, sejam negociadas dentro desse novo conjunto de normas.

 

Da mesma forma com que as regras da OMC estabelecem, no âmbito das TBT e das medidas SPS, a criação de pontos focais dentro de órgãos do governo, os padrões de mercado também deveriam ter seu ponto focal em todos os países interessados​​. Esses pontos focais deveriam ser acomodados em uma entidade de padronização privada e estariam preparados para lidar com questões relacionadas às diferentes barreiras ao comércio causadas pela proliferação de padrões de mercado. Ainda, esses pontos focais nacionais poderiam ser organismos conjuntos que combinariam as funções e equipes de diferentes organismos nacionais públicos e privados. Tal iniciativa certamente reforçaria a legitimidade e a responsabilidade – principais preocupações nos esforços pontuais para a meta-regulação dos padrões de mercado – e envolveria diretamente governos, entidades não governamentais e o setor privado, nivelando, assim, o cenário de atuação nos países em desenvolvimento.

 

4) A discussão sobre os padrões privados foi iniciada na OMC em 2005 e teve sua condução concentrada no Comitê de medidas SPS. Todavia, é um equívoco estratégico não se levar o debate sobre a definição e impactos de padrões privados ao Comitê sobre TBT da OMC, uma vez que os padrões privados são, por excelência, normas relacionadas com a sustentabilidade e proteção do consumidor, as quais se enquadram no âmbito do Comitê sobre TBT.

 

Considerações finais

 

Em resumo, este breve artigo defende a criação de um organismo internacional voltado à governança dos padrões privados. Tal instituição assumiria a responsabilidade de negociação das regras básicas para o gerenciamento desses padrões e representaria seus membros e suas partes interessadas perante outros organismos internacionais de comércio, tais como a OMC.

 

Além disso, a cooperação regulatória deveria ser encarada como uma oportunidade não só para definir padrões, mas para promover práticas comuns, compartilhamento de recursos e transparência. Diante do impacto significativo dos padrões privados sobre o comércio, é importante reconhecer que esse tema deve ser seriamente discutido dentro da OMC, nos Comitês sobre TBT e medidas SPS. A recusa a enfrentar tais problemas tem permitido a criação de padrões que podem ameaçar seriamente a OMC. No final, os efeitos de padrões privados sobre o comércio internacional são claramente de responsabilidade dos governos, que representam os Estados membros da OMC. Portanto, devem ser tratados no âmbito desta Organização.

 

Padrões caracterizados como privados, de mercado, não governamentais e transnacionais, seja qual for o nome escolhido, tornaram-se uma grande área cinzenta, que pode minar toda a meta-estrutura da OMC, criada com grande esforço por seus membros ao longo dos últimos 70 anos – motivo pelo qual o assunto em questão é urgente e não pode ser negligenciado.

 

* Vera Thorstensen é professora da Escola de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV), em São Paulo, e diretora do Centro de Comércio Internacional e Investimentos (CCGI) da FGV.

** Andreia Vieira é pesquisadora do CCGI.

*** Fernanda Kotzias é pesquisadora do CCGI.

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