A estratégia de acordos bilaterais dos EUA nas Américas Central e do Sul

1 May 2006

Na linha da bilateralização das relações comerciais que preocupa os defensores do multilateralismo, os EUA têm implementado uma política de busca de acordos bilaterais com seus parceiros comerciais. Este movimento tornou-se evidente após o Congresso estadunidense ter concedido ao seu Presidente mandato para promoção comercial conhecido como Trade Promotion Authority (TPA), em 2002. Desde então, os EUA já assinaram 9 acordos bilaterais (v. quadro 1). Destes, 4 foram celebrados com 9 países das Américas Central e do Sul; e os demais, com países da África (Marrocos, em 2004), da Ásia (Cingapura, em 2003; Barein, em 2004; e Omã, em 2005) e da Oceania (Austrália, em 2004). Há, ainda, a perspectiva de celebração de novos acordos bilaterais, pois, atualmente, existem 8 negociações em curso: 3 com países das Américas Central e do Sul (Equador, Panamá e Uruguai); 1 com países africanos (membros da União Aduaneira da África Austral – SACU); e 4 com países asiáticos (Coréia do Sul, Emirados Árabes Unidos, Tailândia e Malásia). Antes da última concessão de mandato para promoções comerciais, os EUA haviam celebrado apenas dois acordos bilaterais de livre comércio: um com Israel, em 1985, e outro com a Jordânia, em 2000. Note-se que este acordo foi negociado e ratificado sem que o Executivo tivesse recebido mandato do Congresso.

 

De fato, a execução desta política de aproximação bilateral, só foi possível após a renovação pelo Congresso estadunidense da TPA, até então conhecida como Fast Track. Esta autorização permite ao Poder Executivo estadunidense maior autonomia para conduzir negociações de acordos comerciais internacionais, ao garantir que o texto submetido à aprovação do Congresso não estará sujeito a qualquer tipo de emenda e deverá, portanto, ser aprovado ou rejeitado integralmente.[1] Originalmente, a TPA expiraria em junho de 2005, mas o Congresso estadunidense renovou-a por mais dois anos, ou seja, até junho de 2007.

 

A importância econômica dos EUA na região

 

Os EUA são um dos grandes parceiros dos países das Américas Central e do Sul (v. quadro 2), tanto pelas preferências comerciais concedidas quanto pelo comércio não preferencial. Peru e Colômbia destinam aos EUA 29% e 42,1%, respectivamente, de suas exportações, enquanto recebem dos EUA 19,6% e 28,1%, respectivamente, do total de suas importações.[2] No que se refere à importância do mercado estadunidense para os países centroamericanos, verificase que os EUA absorvem entre 30% e 45% do total de exportações destes países (à exceção de El Salvador).[3] Há de se ressaltar, ainda, a importância do mercado estadunidense para alguns setores específicos, como é o caso, por exemplo, do setor de têxteis e vestuário do Peru, que destina 77% de suas exportações para aquele país.[4]

 

Quanto ao Chile, os EUA são o 2º principal destino de suas exportações e a 3ª principal origem de suas importações.[5] As exportações chilenas somaram, em 2004, aproximadamente US$ 4,8 bilhões para os EUA, o que corresponde a um aumento de 30,5% em relação ao ano anterior. Já as importações dos EUA somaram, em 2004, US$ 3,4 bilhões - um aumento de 32% em relação a 2003.

 

No que se refere às preferências, Peru, Colômbia e Equador eram beneficiários do Andean Trade Promotion Act, de 1993, e de seu substituto, o Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act, de 2001 e válido até dezembro de 2006. Os países da América Central, por sua vez, eram beneficiários, desde 1983, da Caribbean Basin Initiative, expandida e renomeada, em 2000, para Caribbean Basin Trade Partnership Act, que isenta de tarifas e quotas as exportações desses países para os EUA. Essas preferências são concedidas voluntariamente pelos EUA e não são objeto de nenhum tipo de acordo entre tal país e seus beneficiários, posto que o instrumento pelo qual são criadas é parte integrante da lei interna dos EUA.[6] Daí a importância dos acordos de livre comércio assinados para tais países, pois, uma vez que entrem em vigor, consolidarão legalmente uma situação tarifária cujo descumprimento pode ser questionado. Além disso, deve-se destacar a expectativa de redução das tarifas a 0 em parte substancial do comércio em até 10 anos.

 

O boom dos acordos bilaterais na região

 

Por tal razão, a celebração dos acordos bilaterais assumiu grande importância para os países das Américas Central e do Sul, que visavam a consolidar o acesso ao mercado estadunidense, no qual adentram com as preferências comerciais unilaterais oferecidas pelos EUA. Caso tais preferências expirassem e não fossem renovadas, as exportações daqueles países a este mercado passariam a receber o mesmo tratamento que as dos demais países sujeitos ao tratamento da nação mais favorecida, consolidado perante a OMC.

 

O primeiro acordo de livre comércio dos EUA com um país das Américas Central ou do Sul foi celebrado com o Chile, em 2003, o qual entrou em vigor em 1º de janeiro de 2004. Em 2004, foi a vez de 6 países da América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua e República Dominicana) assinarem, conjuntamente, o mesmo tipo de acordo com os EUA, o qual veio a ser denominado Acordo de Livre Comércio da América Central e República Dominicana (CAFTA-DR, sigla em inglês). Ao contrário do que ocorre com outros acordos de livre comércio, o CAFTA não prevê a liberalização do comércio entre todas suas partes, mas apenas entre os Estados da América Central que são parte do Acordo, de um lado, e os EUA, de outro. Por tal razão, o referido acordo não entrou em vigor simultaneamente para todos seus signatários. Nesse sentido, após ter sido aprovado internamente pelos EUA, em 2005, já estava em vigor para 4 dos 6 países que o assinaram, porque Costa Rica e República Dominicana ainda não terminaram a fase de implementação legislativa necessária para que o acordo entre em vigor.

 

Paralelamente, os EUA iniciaram negociações com os Membros da Comunidade Andina. Por diversas razões, no entanto, as negociações com o bloco deram lugar a conversações com alguns de seus integrantes individualmente. Assim, em dezembro de 2005, o Peru firmou o acordo de livre comércio com os EUA, o qual já foi aprovado pelo Congresso peruano, mas espera implementação interna pelos EUA. Logo em seguida, em fevereiro de 2006, foi a vez da Colômbia assinar um acordo que estabelecia uma zona de livre comércio com os EUA, que se encontra à espera da ratificação dos dois países.

 

Em relação ao andamento das 3 negociações com países da região em curso, encontram-se em situações bastante distintas. De um lado, Uruguai e EUA concordaram em permanecer com a Comissão Bilateral de Investimentos e Comércio, após a conclusão do Tratado de Proteção de Investimentos, com vistas à análise de medidas que visem à ampliação do comércio bilateral entre os dois países e a possível celebração de um acordo de livre comércio no futuro. De outro, embora estivesse prevista a celebração de um acordo com o Equador até o final do ano, o governo estadunidense suspendeu unilateralmente as negociações após o governo equatoriano ter rescindido um contrato com a empresa petrolífera de origem estadunidense Occidental Petroleum Corporation. Por fim, as negociações com o Panamá encontram-se paralisadas, desde fevereiro de 2005, devido a divergências quanto a questões agrícolas, em especial, segurança alimentar.

 

Semelhanças e diferenças entre os acordos

 

Os acordos bilaterais de livre comércio celebrados pelos EUA, de uma maneira geral, possuem praticamente a mesma estrutura, que é, em parte, aquela definida no Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, na sigla em inglês). Desta forma, os acordos bilaterais com países das Américas Central e do Sul também contemplam outros temas além daqueles estritamente relacionados com a liberalização do comércio e de serviços.

 

Assim, os acordos possuem os seguintes capítulos: (i) medidas sanitárias e fitossanitárias; (ii) barreiras técnicas ao comércio; (iii) salvaguardas e medidas antidumping (é adotada a regulamentação da OMC); (iv) compras governamentais; (v) investimentos; (vi) serviços (prestação transfronteiriça, serviços de telecomunicação e serviços financeiros), mas apenas o acordo com o Chile possui um capítulo específico sobre a Entrada Temporária de Pessoas a Negócios; (vii) política concorrencial, com exceção do CAFTA-DR; (viii) comércio eletrônico; (ix) direitos de propriedade intelectual; (x) padrões trabalhistas; (xi) meio ambiente; (xii) transparência; (xiii) capacitação em comércio, com exceção do CAFTA-DR; e (xiv) solução de controvérsias.

 

No que se refere à solução de controvérsias, tal como ocorre no NAFTA, houve o estabelecimento de mais de um mecanismo. De um lado, há um mecanismo geral, objeto de capítulo específico, que tem natureza arbitral e é aplicável somente às controvérsias entre os Estados parte do Acordo, já que há disposição específica em que se proíbe às partes do tratado outorgarem direito de ação, em suas legislações internas, aos seus particulares, em face de um outro Estado parte do tratado. De outro, os capítulos sobre investimento trazem um procedimento específico para solução das controvérsias relativas a sua aplicação, com a participação do indivíduo na demanda (mecanismo investidor-Estado).

 

Com relação às peculiaridades, deve-se ressaltar que os acordos assinados por Colômbia e Peru com os EUA têm um capítulo específico sobre têxteis e vestuários (v. artigo relacionado neste número). Além disso, também trazem um Entendimento sobre Biodiversidade e Conhecimento Tradicional e outro sobre Saúde Pública.

 

De acordo com o Entendimento sobre Biodiversidade, as Partes reconhecem a importância do conhecimento tradicional e da biodiversidade para o desenvolvimento social, econômico e cultural. Reconhecem, também, a importância do consentimento prévio informado, da repartição de benefícios e do exame qualificado dos pedidos de patentes. Ressalte-se, que as Partes expressamente reconhecem que a repartição eqüitativa de benefícios e o acesso a recursos genéticos e conhecimento tradicional podem ser adequadamente tratadas por meio de contratos que refletem os termos mutuamente acordados entre usuários e fornecedores. Note-se, contudo, que não há nenhuma definição de quem seja o fornecedor. Por fim, o Entendimento prevê que as Partes se esforçarão para procurar meios de trocar informações que possam afetar a patenteabilidade de algumas invenções.

 

O NAFTA foi o primeiro dos acordos de livre comércio a citar expressamente, em seu texto, a expressão “desenvolvimento sustentável”, além de ter um artigo específico sobre sua relação com outros acordos ambientais (artigo 104). Outros acordos assinados pelos EUA, contudo, não trazem disposições específicas, com exceção daqueles celebrados com Peru e Colômbia; dois países amazônicos. Resta questionar qual será o efeito da inclusão desta problemática, dada a polêmica discussão em seu foro de negociação específico (a Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB). Além disso, fica em aberto se a inclusão será buscada também em outros acordos celebrados pelos EUA, ou se ficará restrita a países de tão rica biodiversidade.

 

A modificação na dinâmica da região

 

A estratégia dos EUA de bilateralização das relações comerciais gerou, entre os países das Américas Central e do Sul, duas condutas distintas. A primeira é a de países que aproveitam as negociações já em andamento entre outros países da região e os EUA para também eles iniciarem as conversações com este país. Assim foi o caso da República Dominicana, que, em agosto de 2004, aderiu ao Acordo de Livre Comércio firmado entre os EUA e alguns países da América Central em maio do mesmo ano. Questiona-se se isso ocorrerá também com o Paraguai, que já havia manifestado em algumas ocasiões o interesse em celebrar um Acordo de Livre Comércio com os EUA, mesmo antes da decisão de Uruguai e EUA em manterem a Comissão de Investimentos e Comércio.

 

A segunda conduta vai no sentido contrário a tal estratégia e é a de países que pautam sua política de comércio exterior com outros países da região conforme estes negociem ou não um acordo bilateral com os EUA. Neste sentido, no final de abril, Bolívia, Cuba e Venezuela assinaram o Tratado de Comércio dos Povos, em que um dos principais objetivos é o de justamente se opor à política de comércio exterior baseada em acordos bilaterais adotada pelos EUA.

 

Estas duas condutas distintas perante a estratégia da diplomacia comercial estadunidense provocaram alterações no processo de integração regional das Américas Central e do Sul. Nesse sentido, uma das razões que motivou a saída antecipada da Venezuela da Comunidade Andina de Nações (CAN) e o seu ingresso no Mercosul foi justamente a celebração de Acordos de Livre Comércio entre os países membros da CAN (Colômbia e Peru) e os EUA. Além disso, a própria permanência do Uruguai, no Mercosul, está ameaçada, caso as discussões entre este país e os EUA levem à celebração de um Acordo de Livre Comércio.

 

No que se refere às diferenças com as negociações para a criação da ALCA, há de se destacar a não inclusão da agenda social relacionada à OEA. Além disso, embora ainda seja cedo para visualizar, claramente, os resultados que os acordos podem proporcionar aos países ao Sul do México, é possível afirmar que houve uma mudança na estratégia comercial traçada pelos EUA para as Américas Central e do Sul. Nesse sentido, no início da década de 90, os EUA apostavam num projeto específico para a região com um todo, qual seja a constituição da ALCA. Hoje, no entanto, devido às resistências encontradas à formação de tal bloco[7] e à mudança de prioridades da política externa estadunidense, os EUA parecem ter optado por conduzir as negociações de novos acordos comerciais com países das Américas Central e do Sul da mesma forma como o fazem com países de outras regiões, ou seja, em âmbito bilateral.

 

Assim, por meio de negociações comerciais levadas a cabo separadamente com os países das Américas Central e do Sul, observa-se que foi dificultada a atuação de atores que se opõem a tal tipo de acordo. Com isto, facilita-se a obtenção, por parte dos EUA, de novos mercados para seus produtos, da regulamentação de setores importantes para a atuação de seus agentes na economia internacional (como investimentos e propriedade intelectual) e de compromissos adicionais àqueles assumidos perante a OMC (os chamados acordos plus). Mesmo o Brasil, um dos protagonistas no processo de negociação da ALCA em oposição aos interesses dos EUA, flexibilizou sua posição. Nesse sentido, em 6 de junho último, Brasil e EUA assinaram uma carta de intenção que cria um Mecanismo de Consultas Informais entre os dois países, com a criação de quatro Grupos de Trabalho que negociarão temas para o fortalecimento de sua relação comercial.

 


[1] Trade Act of 2002. F:\SLS\H3009\H3009.CR.

[2] WTO Trade Statistics. Disponível em http://stat.wto.org/

[3] Idem.

[4] Tratado de Libre Comercio Peru-EE.UU. Sobre el TLC. Disponível em http://www.tlcperu-eeuu.gob.pe

[5] Idem 2.

[6] Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act. Division C, Title XXXI of the Trade Act of 2002, supra nota 1. Caribbean Basin Trade Partnership Act. Title II of the Trade and Development Act of 2000. H.R. 434.

[7] Opostas principalmente pelo Mercosul (capitaneado pelo Brasil, co-presidente, junto com os EUA, do processo ALCA) e pela Venezuela - como ficou evidente na 4ª Cúpula das Américas occorrida em novembro de 2005 e, como já havia sido manifestado na 8ª Reunião Ministerial de Miami, de novembro de 2003.

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