A experiência do Mercosul em matéria de migrações

18 December 2014

No âmbito da regulação sobre as migrações na América do Sul, a normativa do Mercado Comum do Sul (Mercosul) é certamente uma das mais relevantes. Desde 2009, estão vigentes os Acordos sobre Residência para os nacionais dos membros do Mercosul, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru. Em razão desses Acordos, para solicitação de residência no território dos Estados signatários, é necessária somente a apresentação de um documento de identificação; de certificado e declaração de ausência de antecedentes criminais e pagamento de taxas (art. 4).

 

Além da redução de requisitos e do número de documentos exigidos, os imigrantes podem fazer o requerimento de residência tanto em uma representação consular do Brasil no seu país de origem quanto diretamente à autoridade migratória brasileira quando já presentes no território nacional. No último caso, o pedido de residência independe da condição migratória do requerente quando entrou no país, e há isenção de multas ou outras sanções administrativas. O pedido feito com base no acordo do Mercosul dá direito a uma residência temporária de dois anos, que pode ser transformada em permanente mediante a comprovação de meios de subsistência lícitos (art. 5, d).

 

O Acordo de Residência foi aprovado em 2002, na Reunião de Ministros de Interior do Mercosul. Em 2004 – e também fruto do processo de construção do Acordo –, foi criado o Foro Especializado Migratório (FEM). Nesse período, a Argentina estava em plena transformação de sua legislação migratória (Lei No. 25.871/2004), paradigmática na garantia dos direitos humanos dos migrantes[1]. Em 15 de agosto de 2005, o Brasil também firmou, por troca de notas, o Acordo sobre Regularização Migratória com a Bolívia. A vigência estabelecida era de um ano, mas o Acordo foi renovado em 2006, 2007 e 2008.

 

No Mercosul, à proposta do Brasil de uma espécie de anistia migratória para os nacionais do bloco por seis meses, a Argentina respondeu com uma contraproposta, de "anistia permanente" ou "canal de regularização permanente" – a qual foi finalmente aceita por Brasil, Uruguai e Paraguai, este último com certa resistência[2]. No entanto, foram necessários sete anos para que os Acordos entrassem em vigor, em respeito à regra de consenso para a tomada de decisões no bloco e à necessidade de internalização das normativas.

 

A pouca visibilidade e atenção dadas a essa normativa do Mercosul são inversamente proporcionais a seu impacto entre os imigrantes. “Mercosul” tornou-se uma palavra recorrente na boca de bolivianos, paraguaios e peruanos, constituintes de algumas das maiores comunidades de imigrantes no Brasil atualmente.

 

Todavia, muitos desafios ainda persistem. Há imigrantes dos países signatários do Acordo de Residência do Mercosul que permanecem sem documentos. Muitos continuam submetidos à exploração laboral e enfrentam dificuldades no acesso a diversos direitos no Brasil[3]. Tais problemas estão relacionados à execução dos serviços públicos como em saúde e educação, mas também a limitações jurídicas.

 

Exemplo disso são as exigências para o reconhecimento de títulos e diplomas[4], tema muito trabalhado e discutido no âmbito do Mercosul – e uma questão central para o desenvolvimento da vida e do trabalho do imigrante. Até o momento, o máximo avanço obtido foi a aprovação do "Acordo de admissão de títulos e graus universitários para o exercício de atividades acadêmicas nos Estados Partes do Mercosul" (Decisão CMC 04/99), que se aplica somente a fins de docência temporária e pesquisa. Em todos os outros casos, os profissionais do Mercosul continuam submetidos à burocracia da revalidação dos diplomas[5].

 

Da mesma forma, houve poucos avanços em termos de coordenação de sistemas de formação, certificação, políticas públicas em geral de promoção do potencial da livre circulação de trabalhadores. Apenas em 2013 foi aprovado o Plano para facilitar a circulação de Trabalhadores no Mercosul (Resolução GMC 11) e atualmente ainda se busca tornar efetivo o funcionamento de um Observatório do Mercado de Trabalho do Mercosul (OMTM).

 

Em dezembro de 2010, a Decisão 64 do Conselho do Mercado Comum (CMC) estabeleceu “um plano de ação para a conformação progressiva de um Estatuto de Cidadania do Mercosul”, que deve ser implementado até 2020. Seus objetivos gerais são: a) implementação de uma política de livre circulação de pessoas na região; b) igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas para os nacionais dos membros do Mercosul; e c) igualdade de condições para acesso ao trabalho, saúde e educação. Para tal, o plano de ação prevê a adoção de medidas em onze eixos: i) circulação de pessoas; ii) fronteiras; iii) identificação; iv) documentação e cooperação consular; v) trabalho e emprego; vi) previdência social; vii) educação; viii) transporte; ix) comunicações; x) defesa do consumidor; e xi) direitos políticos.

 

Passados já quatro anos dos dez previstos para sua implementação, houve poucos avanços normativos e institucionais, como se verifica pelas atas das reuniões do CMC. Em 2009, no entanto, o Mercosul passou a contar com o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos do Mercosul (IPPDH), cujas funções incluem a cooperação técnica, a pesquisa, atividades de formação e o apoio à coordenação de políticas regionais em direitos humanos. No tema das migrações, o IPPDH elaborou, em 2011, a solicitação de uma Opinião Consultiva à Corte Interamericana de Direitos Humanos, apresentada pelos membros do Mercosul a respeito dos direitos das crianças imigrantes em 6 de abril de 2011, além de realizar um diagnóstico sobre a situação da proteção a estas nos países membros[6].

 

Em 2010, foi criada a Unidade de Participação Social, com a principal função de atuar como um canal de diálogo do Mercosul com a sociedade e os movimentos (art. 4, Decisão CMC 65) e, no ano seguinte, foi aprovado, por meio da Decisão CMC 12/2011, o Plano Estratégico de Ação Social do Mercosul (PEAS). Em seu Eixo II, "Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e a igualdade étnica, racial e de gênero", o PEAS estabelece a Diretriz 4: "Garantir que a livre circulação no Mercosul seja acompanhada do pleno gozo dos direitos humanos", cujo objetivo prioritário é: Articular e implementar políticas públicas voltadas a promover o respeito aos direitos humanos e a plena integração dos migrantes e proteção aos refugiados" (Decisão CMC 12/2011). Nota-se, portanto, que os temas políticos e sociais ganharam espaço nos órgãos do Mercosul, mas ainda há muito por se efetivar.

 

Visto que o Mercosul é um bloco eminentemente intergovernamental, as reivindicações dos imigrantes na América do Sul não caminham tanto na direção da participação na institucionalidade do Mercosul, que carece de aprimoramentos diversos e de uma maior transparência para se tornar inteligível e acessível à sociedade civil[7]. As demandas visam à expansão da garantia de direitos nos países de residência, à ampliação dos destinatários da residência do Mercosul e a seu aprofundamento. A solicitação de extinção da fase provisória da residência é exemplo disso. No mesmo sentido está a demanda pela efetivação da igualdade de direitos com os nacionais, que se estende da utilização dos mesmos serviços de identificação dos brasileiros – com os mesmos prazos – ao direito ao voto nas eleições do país.

 

A implementação de tais reivindicações em todos os países do continente configuraria de fato uma cidadania sul-americana, sem elucubrações a respeito da necessidade de uma união política, como ocorreu na União Europeia (UE). Assim, a cidadania regional sul-americana contempla o paradigma da mobilidade em contraposição ao paradigma do interesse nacional nas políticas migratórias. No entanto, existem contradições. Pode-se falar de construção de uma livre residência, mas os controles fronteiriços ainda são colocados como relevantes e se encontram em fortalecimento.

 

O Plano estratégico de Fronteiras, instituído pelo Decreto 7.496/2011, e a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras trabalham com a lógica da fronteira como local privilegiado para o cometimento de crimes. Mesmo no Mercosul, onde esses temas são contemplados em diferentes grupos de trabalho, há relatos de que o Foro Especializado Migratório (FEM) foi provocado pelo Foro Especializado de Terrorismo e Controle, que pediu a incorporação de temas relativos a crimes na pauta migratória. A estratégia para o enfrentamento dos crimes passa pela ideia de conter a ameaça, apesar da imensidão das fronteiras brasileiras e da insuficiência de recursos disponíveis para tanto. Nesse âmbito, o discurso integracionista ainda é fraco e a mobilidade de pessoas é associada a todos os tipos de crimes cometidos na fronteira, não somente o tráfico de pessoas, mas de armas e drogas.

 

Na perspectiva da integração e do paradigma da mobilidade, a fronteira deve ser um lugar de trocas e de afirmação do valor da diversidade. A construção da cidadania sul-americana a partir do Acordo de Residência pode ser um horizonte para os movimentos. Os princípios que a inspiram, a apropriação e a prática da cidadania desde baixo devem orientá-la para que não se torne excludente com quem vem de fora do continente, sob o risco de perder coerência e legitimidade. O reconhecimento do paradigma da mobilidade e do caráter transnacional dos espaços criados pelos imigrantes devem ser articulados com a ideia de integração regional.

 

Diz-se da América Latina que o continente é pródigo em discursos, mas pouco comprometido em colocá-los em prática. No caso da cidadania sul-americana, no entanto, os Acordos de Residência representam uma medida efetiva, implementada ainda antes da construção de um discurso claro e consistente sobre o tema e, em certa medida, até hoje seus efeitos não foram completamente apreendidos. O que já se escreveu sobre os Acordos não é capaz de registrar a transformação que promoveram junto às comunidades migrantes. Apenas a vivência prática pode apontar para esse dado[8]. Desde a entrada em vigor dos Acordos, o processo tem sido impulsionado a partir de baixo, sem sistematização e ainda sem um nome para o que se quer construir.

 

Muita tinta já foi usada para analisar a estagnação do Mercosul. De fato, é necessário mais apreço pelo cumprimento de prazos e continuidade às decisões tomadas, bem como pelo planejamento mais realista e reconhecimento (ou clareza) dos obstáculos que precisam ser superados para atingir os objetivos estabelecidos. No entanto, há relativo consenso de que a inspiração liberalizante do Tratado de Assunção não está mais presente na estratégia dos Estados-membros – em especial, dos sócios maiores: Brasil e Argentina.

 

Desde os anos 2000, o projeto de integração passou por uma redefinição ou, minimamente, uma reinterpretação não-formal. A partir disso, passou-se a enfatizar as dimensões sociais, políticas e de participação da sociedade civil no processo de integração. Segundo essa nova visão de integração (chamada “pós-liberal”), a região é vista como um espaço de interdependência, onde é possível construir uma identidade comum[9], que vai além do estabelecimento de preferências comerciais e deve incluir o enfrentamento das assimetrias entre os países e a exclusão política e econômica de amplos segmentos da população. Da consciência da interdependência, das fronteiras vivas e porosas, decorre a consciência da necessidade de prosperar conjuntamente, em contraposição às propostas de securitização de fronteiras ainda presentes em setores do governo brasileiro.

 

Assim, a questão que se coloca é: de que integração estamos falando? O modelo do regionalismo aberto e a aposta no livre comércio na América do Sul já mostraram-se incapazes de atender aos objetivos de desenvolvimento buscados há décadas pela região. Por sua vez, na Europa, a política para as migrações – restritiva e seletiva – tem colocado em xeque os próprios princípios humanistas que estão na sua origem, no pós-guerra[10]. Haveria um outro modelo a ser proposto? Uma integração dos povos, promovida desde baixo? A aproximação criada entre os países e as populações sul-americanas a partir do Mercosul é algo nunca antes visto, e as trocas que surgirão a partir das migrações intrarregionais carregam um potencial riquíssimo para a região, ainda pouco considerado.

 

* Camila B. F. Baraldi é doutora pelo Instituto de Relações Internacionais da USP (IRI/USP).


[1] Ver: Alfonso, Adriana. Integración y Migraciones. El tratamiento de la variable migratoria en el MERCOSUR y su incidencia en la política argentina. In: OIM - Cuadernos Migratorios, No. 3, 2012.

[2] Em entrevista, o representante brasileiro nessas negociações afirmou que, ao Paraguai, preocupavam as consequências da regularização migratória dos "brasiguaios" por meio do futuro Acordo. Ver: Alfonso, 2012, Idem.

[3] A esse respeito, ver a Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) do Trabalho Escravo da Assembleia Legislativa do Estado, criada pelo Ato do Presidente No. 7, de 07 mar. 2014; o trabalho realizado pela organização não-governamental Repórter Brasil; e os casos de grande repercussão de trabalho escravo nas cadeias produtivas de empresas como Zara, M.Officer e Marisa.

[4] Atualmente, tramita um projeto de lei (PLS 399/2011) que simplifica a revalidação de diplomas de cursos presenciais de graduação, mestrado e doutorado expedidos por instituições de educação superior estrangeiras de excelência reconhecida pelo poder público brasileiro. O Projeto já foi aprovado no Senado e enviado para análise e aprovação à Câmara dos Deputados.

[5] Ver parecer do Conselho Nacional de Educação: CNE/CES Nº 106/2007.

[6] Ver: IPPDH. La implementación de los Acuerdos del Mercosur relativos a la protección de los derechos de los niños, ninãs y adolescentes migrantes. Buenos Aires, 2012. Disponível em: http://www.ippdh.mercosur.int/backend/Uploads/INTERACTIVO_NI%C3%91OS%20M....

[7] Ver: Ventura, Deisy; Onuki, Janina; Medeiros, Marcelo et alli. Internalização das normas do MERCOSUL. Série Pensando o Direito, vol. 45. Brasília: Ministério da Justiça, 2012. Ver também: Sanchez-Badin, Michelle R. É possível pensar em sociedade civil no Mercosul? Cena Internacional. UnB, n. 9 , 2007.

[8] Ver: Baraldi, Camila B. F.; Gainza, Patricia (orgs.). Políticas migratorias e integración en América del Sur. Realidad del acceso a derechos políticos, económicos, sociales y culturales de las personas migrantes. Lima: Punto Cero, 2013.

[9] Ver: Lima, Maria Regina Soares. Avanços, impasses e desafios da integração. In: Maringoni, Gilberto; Schutte, Giorgio Romano; Berron, Gonzalo (orgs.). 2003-2013: uma nova política externa. Tubarão: Copiart, 2014.

[10] Ver: Baraldi, Camila; Ventura, Deisy. Políticas Migratórias e Tráfico de Pessoas: quando a árvore esconde a floresta. In: Anjos, Fernanda Alves dos et al. (orgs.) Tráfico de pessoas: uma abordagem para os direitos humanos. Brasília: Ministério da Justiça, 2013.

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18 December 2014
Argentina e Brasil são os maiores sócios do Mercosul e possuem um longo histórico de relacionamento. Este artigo busca compreender as raízes da deterioração das relações bilaterais para pensar (im)possibilidades de convergência na agenda dos dois países.
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18 December 2014
O autor analisa o tratamento da migração em processos de integração sul-americanos e argumenta que, nestes, a regulação do tema ainda se apoia em marcos legais nacionais, dificultando que os migrantes contribuam para o desenvolvimento dos países de origem e destino.
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