A participação dos BRICS nas cadeias globais de valor: as novas-velhas escolhas da política comercial

28 August 2014

O aprofundamento da interdependência produtiva entre as nações, ao longo das últimas décadas, tem intensificado a discussão acerca da natureza da inserção internacional dos países e o papel das políticas comerciais nesse fenômeno. Percebidos nos anos 2000 como relevantes motores da oferta e da demanda agregada mundial, os países BRICS mostram modalidades de inserção no cenário global bastante distintas, como se sabe. As diferenças são explicadas não só por diferentes dotações de fatores, recursos tecnológicos e características de sua localização regional, mas também por distintos níveis de abertura ao comércio e ao investimento internacional.

 

O going global, nos termos de Pascal Lamy, ex-diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), motivou a criação de uma nova base de dados em conjunto com a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE): a TiVA (Trade in Value Added), que busca estimar indicadores de fluxos de comércio calculados com base no valor bruto das exportações e no valor adicionado no âmbito doméstico.

 

Este artigo aponta as principais conclusões de uma pesquisa[1] que examinou a participação dos países BRICS no comércio internacional, medida em valor agregado. Examinamos as implicações do tema para o debate acerca da política comercial no Brasil, bem como a posição do país em meio às atuais negociações internacionais de comércio. Para tal, tomamos como referência o ano com dados disponíveis mais recentes na base TiVA: 2009.

 

A “produção global”

 

O processo de aprofundamento da fragmentação geográfica da produção tem constituído as chamadas cadeias globais de valor (CGVs), as quais ocupam posição central no debate atual de política industrial e comercial. Economistas como Baldwin[2] e Grossman e Rossi-Hansberg[3] mencionam até a necessidade de um novo paradigma para o entendimento desse processo. Com efeito, houve uma mudança significativa na qualidade e na estrutura do comércio mundial, em decorrência da organização da produção – e dos serviços associados – em redes de fornecimento globais ampliadas, envolvendo a fragmentação das várias etapas de produção e de tarefas não somente entre firmas, mas também entre diferentes espaços geográficos. Estimativas da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês) apontam que 80% do comércio global é movimentado pelas CGVs, em grande parte coordenadas por empresas multinacionais que comercializam insumos e produtos por meio de uma rede de empresas afiliadas, parceiras contratuais ou mesmo fornecedoras arm’s-length[4].

 

Nesse processo, as empresas fragmentam o processo produtivo e transferem as várias etapas para locais com vantagens comparativas decorrentes de sua localização, beneficiando-se, assim, de menores custos de produção e transação – por exemplo, diferenças no preço dos fatores de produção, no custo de coordenação das atividades e de transporte de insumos e matérias-primas. Vale notar que a especificidade das CGVs decorre de que não organizam simplesmente um acúmulo de operações transfonteiriças: constituem redes de produção fragmentadas e integradas em diversos países, envolvendo relações comerciais entre empresas tanto relacionadas como independentes, em um processo de agregação de valor em diversas origens e destinos – o chamado compartilhamento transfronteiriço da produção.

 

De fato, uma das características que definem as CGVs é que o comércio mundial de bens finais incorpora, cada vez mais, importações de bens intermediários, que atendem a demandas e especificidades das firmas engajadas nesse processo. A participação dos bens intermediários no comércio total acelerou na década atual. Em 2009, as exportações mundiais de bens intermediários excederam o valor das exportações de bens finais, alcançando 51% das exportações de mercadorias, à exceção dos combustíveis. Em 2011, esse percentual passou para 55%. Os fluxos de exportação e importação são interdependentes para a consecução das atividades econômicas, já que os fornecedores de certos bens e serviços dependem de outros produtores para o fornecimento de insumos, partes e peças, máquinas e equipamentos, em um processo de integração que responde por grande parte do crescimento do comércio internacional nas últimas décadas.

 

A importância das atividades de serviços não pode ser desprezada: quando medida em termos de valor adicionado, sua participação foi de 42% do comércio mundial em 2011, ao passo que o cálculo do valor bruto das exportações correspondeu a 20%. Isso pode ser explicado pelo fato de que muitas atividades de prestação de serviços, necessárias às atividades de manufatura, estão incluídas nos preços de bens finais e, portanto, no valor das transações mundiais de bens.

 

Para além da fragmentação produtiva intrafirma, Milberg[5] ressalta o papel de impulsão desempenhado pelas empresas multinacionais. Acrescenta, ainda, o aumento da integração econômica entre empresas independentes. De acordo com o autor, as redes mundiais de produção poderiam ser classificadas segundo seu grau de coordenação e a hierarquia entre os agentes envolvidos. Com isso, Milberg introduz os aspectos referentes à teoria da organização industrial quanto às características das estruturas dos mercados e seu impacto sobre o desempenho das firmas. O autor aponta para a importância de que os agentes econômicos relevantes sejam considerados nesse processo, bem como seu poder de mercado e o papel das empresas líderes – aquelas com capacidade de gerenciamento de tarefas e de inovação, que determinam a agenda das cadeias nas quais se inserem. Gereffi[6] complementa o trabalho de Milberg, ao abordar a questão da coordenação entre empresas sob uma perspectiva interdisciplinar, com vistas a examinar os fatores que determinam a governança das redes de fornecimento globais.

 

Outros autores enfatizam a natureza da base técnica e da estrutura produtiva de cada país, pois algumas indústrias são menos propícias à fragmentação geográfica da produção (como no caso da química, siderúrgica e de extração mineral), e essas características limitam ou facilitam o perfil da integração vertical. Análises desse tipo mostram que a importância da inserção de cada país em CGVs está relacionada à estrutura de sua economia[7].

 

Há ainda fatores que impulsionam padrões regionais por trás da organização global da produção, como a redução de custos de transporte, maior facilidade na coordenação entre as diferentes etapas e tarefas da produção, facilidades logísticas e redução nos custos das transações e dos serviços associados à proximidade regional. Em várias regiões, certos países funcionam como hubs, aglutinando as redes de fornecimento. Dessa forma, as CGVs têm, até o presente, um forte componente regional, concentrado na América do Norte, na Europa e no Sudeste da Ásia.

 

Aqui, cabe ressaltar que a política comercial desempenha um papel de impulsão da integração nas CGVs: restrições comerciais de naturezas diversas (falta de transparência e de estabilidade nos regimes de comércio, barreiras à importação de bens intermediários, para citar alguns casos), assim como limitações ao fluxo de investimentos e serviço, tendem a dificultar esse processo. A liberalização, em vários âmbitos e regimes, do fluxo de bens, serviços e investimentos tem sido um motor importante do aprofundamento da integração produtiva. Embora os efeitos das políticas comerciais sobre os parceiros constituam um tema tratado desde os tempos do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), o aprofundamento da fragmentação produtiva em âmbito mundial certamente afeta o grau com que tais efeitos são considerados.

 

Os BRICS nas CGVs

 

Se examinadas por grau de conteúdo tecnológico, as pautas de exportação brutas dos países BRICS sinalizam padrões de inserção nas CGVs de naturezas diferenciadas. Medidas em valor bruto, as exportações de três dessas economias (África do Sul, Brasil e Rússia) mostraram, em 2011, uma concentração em produtos primários ou manufaturados baseados em recursos naturais, ainda que oriundos de diferentes reservas naturais e atividades. No Brasil, por exemplo, cerca de 70% dos principais segmentos exportadores são baseados em produtos primários ou recursos naturais; na Rússia, cerca de 72%; e na África do Sul, cerca de 60%; em contraste com a Índia, país especializado em certos segmentos de produtos manufaturados de baixa ou média tecnologia (cerca de 60%) e serviços. 

 

O indicador que mede a participação do valor agregado estrangeiro (VAE) nas exportações brutas de um país, apresentado na base de dados TiVA, revela o valor da produção realizada no exterior, embutido no valor da exportação de bens e serviços de cada país, e que estaria incorporado ao valor bruto das exportações. Seu complemento, o indicador “participação do valor agregado doméstico” (VAD), reflete a participação do valor da produção doméstica no valor da produção do bem ou do serviço para exportação. Em conjunto, a soma do VAD e do VAE corresponde ao valor total das exportações brutas. Os dados mostram que o valor adicionado doméstico das exportações brutas de Rússia e Brasil foi o mais elevado em 2009, superando em ambos os casos 90% – índice bem superior à média mundial (75%).

 

Como era esperado, as atividades que apresentam maiores índices de VAE não necessariamente são as mais representativas nas exportações brutas do país. As atividades extrativas não são passíveis de fragmentação produtiva e respondem por grande parte das exportações da África do Sul (38%) e Rússia (39%). O mesmo pode ser aplicado à produção de bens agrícolas, carnes e pescados, relevante no caso das exportações do Brasil (12%). Em contraposição, todas as atividades significativas nas exportações brutas da China correspondem àquelas de maior índice de agregação de valor estrangeiro.

 

Assim, os dados não apresentam surpresas: os países BRICS se integram nas CGVs de forma compatível com sua estrutura produtiva, as características técnicas dos produtos fabricados e, mais ainda, suas perspectivas de política comercial. Assim, o perfil de inserção internacional dos países BRICS, do ponto de vista de sua participação nas CGVs, é bastante distinto.

 

China e Índia são os países BRICS que apresentam os maiores índices de VAE em todas as atividades, à exceção do segmento automotivo na África do Sul, cujo índice é o mais elevado. Mesmo nas atividades mais propensas à fragmentação produtiva – como veículos, equipamentos de transporte e produtos eletroeletrônicos –, o Brasil apresenta os mais baixos índices de VAE, acompanhado pela Rússia. Em ambos os países, os índices apresentados estão nos limites inferiores em comparação com todos os demais países da base de dados. O Brasil, por sua vez, não apresentou qualquer evolução no seu índice de agregação estrangeira no período 1995-2009: esse indicador manteve-se estável, o que reflete uma ausência de direcionamento de seu comércio em matéria de participação nas CGVs.

 

Existe, ainda, um aspecto que aponta para a análise dos fluxos de investimento embutidos nas CGVs: comparativamente ao Brasil, a África do Sul registrou um alto índice de VAE nos segmentos de metalurgia de base e produtos metálicos. Isso sugere que os países com maior presença de investimento estrangeiro direto (IED), em relação a seu produto interno bruto (PIB), tendem a apresentar uma participação maior nas CGVs e a gerar um VAE superior a partir do comércio, quando o coeficiente de importação é elevado. Outra dimensão relevante dos fluxos de investimento nos BRICS diz respeito à participação de empresas estrangerias de controle do Estado, como no caso dos fluxos das empresas originárias da China. 

 

Outro resultado interessante diz respeito ao indicador que reflete a participação de intermediários importados, por atividade, contido nas exportações dos países. Em todos os BRICS, observa-se uma relação próxima entre os indicadores de vantagens comparativas e o conteúdo de intermediários importados em suas exportações, confirmando a importância da liberalização comercial no fluxo de comércio de produtos intermediários como fator de ganhos de produtividade e competitividade nas exportações.

 

Considerações finais

 

A análise da base de dados TiVA não apresenta surpresas, mas nos dá sinalizações importantes com relação às implicações do aprofundamento das CGVs sobre as escolhas de políticas domésticas, tendo em vista a inserção internacional dos países, potenciais oportunidades de complementação econômica e cooperação. Nesse sentido, cabe indagar se a propalada meta de “maior inserção nas CGVs” para “ganhos de competitividade nas exportações” é uma escolha, ou se tal inserção decorre simplesmente das características estruturais de cada país, associadas a efeitos relevantes das estratégias de política comercial e dos marcos regulatórios pertinentes (como aquele em matéria de investimentos e serviços). Assim, a escolha a ser feita reside, sobretudo, no âmbito das políticas domésticas.

 

Nesse contexto, a política comercial requer uma perspectiva de maior liberalização. O indicador do grau de participação dos países BRICS nos fluxos de comércio, medido por meio do valor adicionado na produção de bens e serviços, confirma o importante papel da importação de produtos intermediários no seu desempenho exportador.

 

Como se sabe, no mundo das CGVs, os custos do protecionismo são ainda mais elevados, na medida em que tarifas de importação, por exemplo, são cumulativas nos fluxos de comércio de intermediários na cadeia de produção (à exceção dos produtos beneficiados por drawback). Assim, a estrutura tarifária de cada país é relevante porque pode favorecer ou dificultar a inserção nas redes globais de fornecimento, tendo-se em conta as várias modalidades presentes na organização da produção mundial. Outras barreiras relevantes são as administrativas (daí a importância das negociações da OMC em facilitação do comércio) e os regulamentos técnicos, um dos fatores propulsores das negociações da Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês)[8]. Assim, a coordenação entre as empresas líderes nesse processo, na maior parte das vezes implementada via negociações de acordos preferenciais, é relevante.

 

No cenário de mega negociações comerciais preferenciais, uma visão adequada sobre a participação dos BRICS exige uma percepção abrangente e interligada a respeito das políticas relevantes, uma vez que os mercados de atuação dos atores envolvidos – privados e governamentais – são também interligados. Ainda que as decisões estratégicas da firma quanto à sua atuação em âmbito mundial sejam de caráter microeconômico, as políticas e o marco regulatório dos países nos quais se inserem as empresas estabelecem o contexto de seu processo decisório. 

 

Na avaliação dos estímulos no âmbito das políticas de governo, assim como dos marcos regulatórios relevantes, as questões a serem incluídas na agenda das políticas governamentais não apresentam nada de novo: qual a inserção internacional desejada se os instrumentos de política implementados contribuem para esse resultado? Onde estão as vantagens comparativas de cada país, em termos de sua atratividade como fonte de locação da fragmentação da produção e de fluxos de investimentos? Quais são os estímulos ao comércio no setor de serviços? Ou seja, trata-se de pensar uma agenda de implementação de políticas comerciais, industriais e regulatórias que seja coerente e que facilite ganhos de produtividade. Assim, a agenda das CGVs é, sobretudo, a nova-velha agenda da competividade. O conhecimento sobre o funcionamento das CGV será melhor apropriado pelo Brasil se contribuir para a formulação de escolhas das políticas domésticas corretas.

 

* Leane Cornet Naidin é professora adjunta do Departamento de Relações Internacionais da PUC-Rio.


[1] Para a versão completa dos resultados da pesquisa, ver: Naidin, Leane C.; Ramón, José Ángel Chávez. Inserção internacional dos países BRICS e as cadeias globais de valor – novas escolhas? In: Breves CINDES, No. 85, mai. 2014. Disponível em: <www.cindesbrasil.org>.

[2] Ver: Baldwin, R. Globalization, the Great Unbundling. Trabalho preparado para o projeto “Globalisation Challenges for Europe and Finland”, organizado pelo Secretariado do Conselho Econômico, 2011.

[3] Ver: Grossman, G.; Rossi-Hansberg, E. Trading Tasks: A Simple Theory of Offshoring. Ago. 2006. Trabalho disponível em: <www.princeton.edu/~grossman/offshoring.pdf>.

[4] Ver: OCDE, WTO, UNCTAD. Implications of Global Value Chains for Trade, Investment, Development and Jobs. Estudo preparado para a Cúpula dos Líderes do G-20, em São Petesburgo (Rússia). OCDE/WTO/UNCTAD, 6 ago. 2013, p. 7, 21.

[5] Ver: Milberg, William. The Changing Structure of Trade Linked to Global Production Systems: What are the policy implications? In: International Labour Review, vol. 143, n. 1-2, 2004, pp. 45-90.

[6] Ver: Gereffi. Gary. The global economy: organization, governance, and development. In: Smelser, Neil J.; Swedberg, Richard (orgs.). The Handbook of Economic Sociology. Princeton, N.J.: Princeton University, 2005, cap. 8.

[7] Para Araújo Jr., as possibilidades de mudar esse perfil são altas na indústria de montagem (aeronáutica, automobilística, eletrônica, vestuário e calçados, por exemplo); moderadas nos ramos cujo processo de produção é segmentado (como na indústria têxtil); e limitadas ou inexistentes em indústrias de processo contínuo, nas quais o perfil da empresa decorre da tecnologia usada e da escala de produção (como química e siderúrgica). Ver: Araújo Jr., T. Fragmentação da Produção e Competitividade Internacional: o caso brasileiro. In: Breves CINDES, No. 73, mai. 2014, p. 3. Disponível em: <www.cindesbrasil.org>.

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