A política brasileira em defesa comercial e desenvolvimento

10 July 2014

Em agosto de 2011, o governo da presidente Dilma Rousseff lançou o Plano Brasil Maior[1] (PBM), política pública voltada ao desenvolvimento e à internacionalização da indústria brasileira por meio de medidas como: melhoria dos instrumentos financeiros e tributários de estímulo às exportações; revitalização dos mecanismos de defesa comercial e revisão de seus procedimentos, de forma a torná-los mais eficazes; estímulo à internacionalização de empresas nacionais; e atração de centros de pesquisa e desenvolvimento de empresas estrangeiras para o país.

 

Essa política de indústria, tecnologia e comércio exterior surge em um momento conturbado da economia mundial, com o objetivo de impulsionar a competitividade da indústria brasileira. Nesse sentido, foram adotadas diversas medidas, grande parte das quais entre agosto de 2011 e abril de 2012.

 

Este artigo discute, sob a perspectiva jurídica, alguns dos instrumentos criados, considerando sua efetividade como instrumento de política comercial. Serão apreciadas: i) medidas voltadas ao aprimoramento do sistema de defesa comercial; ii) alterações no imposto de importação; e iii) ações que visam à competitividade do setor automotivo.

 

Políticas internas de defesa comercial

 

Com o PBM, o tema da defesa comercial entra, pela primeira vez, na discussão de política industrial, tecnológica e de comércio exterior no Brasil. As medidas adotadas visavam a conferir celeridade aos procedimentos e eficácia às medidas para maior proteção da indústria nacional.

 

Entre as medidas adotadas, destacam-se novos procedimentos e requisitos para a abertura de investigação de dumping (Portaria No. 46/2011 e Decreto No. 8.058/2013). A Portaria No. 46/2011 foi a primeira medida tomada no âmbito do PBM para fortalecer a defesa comercial no Brasil. Sob tal Portaria, foi registrado, em 2012, um número recorde de abertura de novas investigações (72), em contraposição às 25 iniciadas em 2011. Essas investigações resultaram na imposição de 14 direitos antidumping, 4 medidas de circunvenção e 1 compromisso de preço[2].

 

Ainda, em 2011, foram criados 120 novos cargos[3] para investigadores de defesa comercial. Esse passo foi importante para viabilizar a implementação das medidas que viriam no ano de 2013, com a publicação e entrada em vigor do Decreto No. 8.058. Este instrumento reduziu o prazo para condução de investigações de dumping; consolidou as práticas do Departamento de Defesa Comercial (DECOM); criou novos mecanismos de revisão (como a de escopo[4]); estabeleceu a obrigatoriedade de imposição dos direitos preliminares após 120 dias do início da investigação; e esclareceu critérios para a determinação de elementos importantes da investigação, como a definição de produto investigado.

 

O Decreto No. 8.058/2013 foi amparado por outras medidas, editadas pela Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), como procedimentos para regularização de representação (Portaria SECEX No. 38/2013), submissão de documentos (Portaria SECEX No. 34/2013), regulamentação do pedido de compromissos de preços (Portaria SECEX No. 36/2013) e petições para avaliação de escopo (Portaria SECEX No. 37/2013). Em substituição à Portaria SECEX No. 46/2011, mencionada acima, foi publicada a Portaria No. 41/2013, que consolidou as informações necessárias para a abertura de novas investigações de dumping. Por fim, as Portarias SECEX No. 42 e 44 de 2013 estabeleceram critérios para a elaboração de petições de revisão de final de período e revisões anticircunvenção.

 

Assim, os últimos anos foram marcados por intensas mudanças no sistema de defesa comercial, todas autorizadas pelo mandato do PBM. Após quase um ano da edição de grande parte dessas medidas, já é possível notar mudanças nas práticas do DECOM. Em 2013, houve uma significativa redução no número de investigações, com 71 petições apresentadas, em contraposição às 117 e 69 registradas, respectivamente, em 2011 e 2012[5]. Destas, três investigações foram abertas já sob o novo Decreto antidumping, em 2013[6]. Em 2014, foram abertas três investigações de dumping[7], sendo que, do total de investigações abertas em 2013 e 2014 sob o novo Decreto, já existem quatro determinações preliminares positivas[8] e um indeferimento sem julgamento de mérito[9].

 

Tais estatísticas mostram uma desaceleração da atividade na área de defesa comercial no Brasil em que pesem os esforços regulatórios empreendidos pelo governo. Do ponto de vista da indústria nacional, é excessivo o rigor dos critérios para abertura e apresentação de nova petição para investigação de dumping. Desse modo, o aumento na celeridade dos procedimentos e na transparência quanto aos demais critérios a serem considerados pelo DECOM, por si só, não constitui um fator capaz de estimular a maior proteção da indústria doméstica.

 

É certo que essas medidas impulsionaram a evolução do sistema de defesa comercial brasileiro. Contudo, tal iniciativa passa agora por um segundo momento: os mecanismos criados precisam ser reconhecidos pela indústria local como fonte viável e efetiva de defesa de seus interesses comerciais no Brasil. Para tanto, as autoridades devem incrementar o diálogo com a indústria não apenas para a difusão dos mecanismos existentes, mas também para viabilizar seu contínuo aprimoramento.

 

Nesse sentido, a SECEX iniciou consultas para a redação de decreto que disciplinará investigações de subsídios. O novo decreto promete consolidar as práticas do DECOM, reduzir os prazos e trazer mais segurança, assim como o Decreto No. 8.058/2013. Com isso, espera-se que as mudanças no campo da defesa comercial tornem o instrumento de medidas compensatórias mais acessível à indústria.

 

Mecanismos tarifários

 

Outro incentivo ao comércio internacional adotado pelo governo Dilma foi a revisão – para maior ou menor, dependendo do caso – das alíquotas dos impostos de importação aplicados sobre bens.

 

O Grupo Técnico sobre Alterações Temporárias da Tarifa Externa Comum (GTAT-TEC) do Mercado Comum do Sul (Mercosul) foi criado para analisar, em caráter preliminar, os pleitos de redução tarifária, especificamente aqueles autorizados pela Lista de Exceção da TEC e pela Resolução do Grupo de Mercado Comum (GMC) No. 08/2008, que permite a redução ou o aumento tarifário em um quadro de desequilíbrios na oferta e demanda em qualquer dos Estados Partes do Mercosul[10].

 

As alternativas para o aumento do imposto de importação foram bem acolhidas pelos diversos setores da indústria nacional e tornaram-se instrumentos populares, sobretudo em 2012 e 2013. Como exemplo, tem-se o processo de redução tarifária para imposto de importação de bens de capital, informática e telecomunicações para 2%. Já foram aprovados 3.821 ex-tarifários para bens de capital e 136 para bens de telecomunicações[11].

 

No entanto, as elevações tarifárias concedidas, no caso de insumos e bens transformados no Brasil, causaram aumentos de preços nas cadeias produtivas, com pressão sobre a inflação. Daí por que sua renovação foi comprometida, o que atestou a fragilidade jurídica do mecanismo e sua inabilidade para orientar investimentos no médio e longo prazo.

 

Esses mecanismos, porém, são temporários e precários sob a perspectiva da certeza jurídica necessária para, por exemplo, novos investimentos voltados à reestruturação do setor em questão. Ainda, estão sujeitos a pressões políticas tanto por ocasião da escolha do produto que será incorporado à lista como em sua manutenção durante a revisão da própria lista.

 

Regime automotivo

 

O atual governo considera o setor automotivo um dos mais importantes para o país[12]. Tal importância justificou a inclusão do setor no PBM, que contempla ações voltadas ao fomento da referida indústria dentre os atos legais previstos.

 

Nesse contexto, o Programa INOVAR-AUTO suscitou críticas por parte dos parceiros comerciais brasileiros e é, atualmente, objeto de contencioso na Organização Mundial do Comércio (OMC) com base em questionamento apresentado pela União Europeia (UE).

 

O Programa inclui medidas relacionadas a eletrônicos, incentivos fiscais na Zona Franca de Manaus, entre outros. Para os parceiros comerciais do Brasil, essas medidas favorecem produtores nacionais por meio de: imposição de carga tributária mais elevada a mercadorias importadas do que aquela imposta aos bens nacionais; vinculação das vantagens tributárias ao uso de bens produzidos nacionalmente; e oferecimento de subsídios condicionados à exportação. 

 

Trata-se, pois, de instrumento de política industrial de dimensão setorial com impactos sobre o interesse comercial de outros membros da OMC. A questão esbarra nos limites impostos pelos acordos da OMC para a adoção, por seus membros, de mecanismos de política industrial – tema sensível sobretudo para países emergentes e em desenvolvimento.

 

A disputa discutirá elementos estratégicos do PBM e demandará grande coordenação por parte do governo e do setor privado brasileiro. Com o início dessa potencial disputa, espera-se que o Brasil retome um posicionamento mais ofensivo perante a OMC e órgãos internacionais no questionamento de medidas que afetem os interesses do país.

 

Nesse sentido, estudo recente da Confederação Nacional da Indústria (CNI) aponta 18 violações de regras internacionais de comércio que têm prejudicado a venda de produtos brasileiros no exterior e podem ser contestadas na OMC[13]. Além das medidas que têm incomodado o setor privado por conta das baixas no mercado, o caso do algodão ainda promete novos desdobramentos com a nova versão da Farm Bill[14].

 

Considerações finais

 

Diante de um quadro de acirramento das condições de concorrência no âmbito global, o governo Dilma mostrou-se ativo na formulação e implementação de medidas de fomento à indústria brasileira.

 

As medidas voltadas ao aprimoramento do sistema de defesa comercial são consistentes e prometem conferir maior previsibilidade e transparência na condução de investigações. Nesse período de transição, entretanto, faz-se necessário incrementar o diálogo entre técnicos do DECOM e representantes do setor privado para que as alterações legais introduzidas sejam traduzidas, efetivamente, em uma maior proteção aos setores da indústria doméstica abalados pela concorrência internacional.

 

No que tange à alteração do imposto de importação, é pertinente questionar a viabilidade desse instrumento, tendo em vista seu caráter temporário, bem como sua natureza jurídica precária. Assim, trata-se de uma forma inapta para assegurar a previsibilidade dos investimentos no médio e longo prazo.

 

Por fim, quanto aos mecanismos de fomento ao setor automotivo, a questão que se apresenta diz respeito aos limites impostos pelos acordos da OMC à adoção de instrumentos de política industrial. A disputa ainda está em fase inicial, e a defesa do Brasil no contencioso possui caráter estratégico, haja vista que o Programa INOVAR-AUTO é pilar importante da política industrial implementada na administração Rousseff.

 

* Adriana Dantas é sócia da área de comércio internacional do Barbosa, Müssnich & Aragão Advogados.

 

** Milena da Fonseca Azevedo é associada da área de comércio internacional do Barbosa, Müssnich & Aragão Advogados.


[1] As informações sobre o Plano Brasil Maior mencionadas neste artigo foram retiradas de: <http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/inicio>.

[2] Dados retirados do artigo “Defesa Comercial registra recorde em 2012”, publicado em 27 dez. 2012. Ver: <http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/noticia/index/institucional/id/1942>.

[3] Lei No. 12.545/2011.

[4] A revisão de escopo avalia se determinado produto encontra-se ou não no escopo de aplicação de um direito antidumping.

[6] Os produtos são: pirofosfato ácido de sódio (SAPP), ácido adípico, filmes de polímeros de polipropileno biaxialmente orientado (filmes de BOPP). Levantamento feito com base nas circulares da SECEX, presentes em: <www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=4311&refr=1715>.

[7] Os produtos são: tubos de aço de carbono, borracha de estireno-butadieno polimerizada em emulsão a frio (E-SBR), chapas pré-sensibilizadas de alumínio para impressão off-set. Levantamento feito com base nas circulares da SECEX, disponíveis em: <www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=4311&refr=1715>.

[8] Com determinação preliminar: SAPP, filmes de BOPP, ácido adípico e tubo de aço de carbono. Levantamento feito com base nas circulares da SECEX, presentes em: <www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=4311&refr=1715>.

[9] Sem: borracha estireno-butadieno. Levantamento feito com base nas circulares da SECEX, presentes em: <www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=1&menu=4311&refr=1715>.

[10] Além dessa medida, o governo implementou a Decisão CMC No. 39/2011, com o objetivo de aumentar as tarifas de 100 produtos da NCM em decorrência de desequilíbrios comerciais derivados da conjuntura econômica internacional. Essa medida, porém, foi revogada em 1º de outubro de 2013 para manter a política de inflação do governo. Ver: <http://exame.abril.com.br/economia/noticias/governo-nao-renovara-aumento....

[11] Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial. Relatório de Acompanhamento das Medidas Sistêmicas. Brasília, mar. 2014, pp. 16-7. Ver: <www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201403/b628513e12681bc301ed131be...

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