A política de compras públicas sustentáveis e sua evolução no Brasil

24 October 2014

As compras públicas representam uma fatia substancial da economia de um país: de 8% a 25% do produto interno bruto (PIB), segundo estimativas. No Brasil, calcula-se que as compras públicas movimentem, nos diversos níveis de governo, cerca de 10% do PIB. Em 2013, de acordo com dados do Portal da Transparência do Governo Federal[1], foram gastos, apenas em despesas diretas do governo, R$ 14 bilhões em obras, R$ 8 bilhões em equipamentos e material permanente e R$ 161 milhões em material de consumo. Dado o notável volume de recursos envolvidos, o setor público, como consumidor de grande porte, encontra-se em posição privilegiada para criar economias de escala, que alavancam as margens de lucros dos produtores e reduzem seus riscos.

 

Avalia-se, hoje, que as decisões de compras públicas produzem um impacto ambiental e social muito mais amplo do que se imaginava há 20 anos. De mudanças climáticas até condições mais justas de trabalho – é amplo o leque que pode ser contemplado nas decisões de compra. Assim, esses gastos devem ser bem planejados e investidos de forma estratégica, de modo a alavancar políticas públicas voltadas para objetivos sociais e ambientais pretendidos pela coletividade.

 

As Compras Públicas Sustentáveis (CPS) são aquelas que incorporam critérios de sustentabilidade aos processos licitatórios[2]. Nas CPS, o Estado pode estabelecer políticas e atingir metas ambientais e sociais sem precisar alocar recursos adicionais em seu orçamento, deixando o setor produtivo e o mercado livres para buscar a melhor forma de atender à demanda para que esses objetivos sejam atingidos. Os produtos, serviços e obras de menor impacto ambiental também podem reduzir os gastos futuros do governo (custos evitados) com políticas de reparação de danos ambientais na sociedade[3].

 

Dessa forma, a liderança dos governos pode, ao apresentar um comportamento mais sustentável para a sociedade, catalisar esse processo nos demais setores e incentivar o surgimento de novos mercados e empregos “verdes” – área que tende a ganhar mais espaço no cenário internacional nos próximos anos. As CPS também podem ser utilizadas para reduzir a poluição em outros países, principalmente quando a iniciativa parte daqueles com maior volume de comércio internacional. Isso não acontece com o uso de ferramentas econômicas como as taxações, que são decididas a nível nacional e tipicamente limitadas às firmas localizadas nas fronteiras dos países que as adotam. Além disso, a adoção dos critérios de sustentabilidade nos produtos estimula que as empresas busquem a adoção de rótulos (selos verdes) e sistemas de certificação ambiental de seus produtos – o que é vantajoso do ponto de vista do comércio internacional, visto que muitos países têm exigido critérios ambientais nos produtos importados[4].

 

O potencial de alavancar melhorias no âmbito social é outro aspecto que tem sido explorado nas CPS: por exemplo, ao exigir condições de trabalho adequadas para os operários que trabalham em obras públicas ou promover novas oportunidades de trabalho para grupos marginalizados[5].

 

Quanto aos custos, embora alguns produtos sustentáveis possam ser mais caros no início (quando incluem compensações no preço pelas novas tecnologias e materiais empregados ou pelo design diferenciado), frequentemente não se observa diferença significativa no custo, comparativamente aos produtos convencionais. Quando estes passam a ser produzidos em maior quantidade, economias de escala são alcançadas e o custo tende a cair. Além disso, o cálculo do custo total do produto deve considerar variáveis que normalmente permanecem “ocultas”, tais como o custo de operação, manutenção, disposição final, reciclagem, além dos custos externos negativos gerados para a sociedade. Ou seja, a proposta considerada mais vantajosa nas licitações deve ir além do preço inicial de aquisição. Em países europeus, mais avançados na aplicação das CPS, já se observa, inclusive, que houve uma redução nos custos das aquisições. No Brasil, também já existem experiências exitosas nesse sentido: por exemplo, em Minas Gerais, estado que está utilizando critérios de CPS, houve uma economia de R$ 77 milhões no consumo de energia e economia de água entre os anos de 2007 e 2009.

 

Contexto internacional

 

A prática ganhou impulso em muitos países, principalmente nos europeus, após uma série de acordos e recomendações internacionais, tais como a Agenda 21, resultante da Conferência Rio-92, realizada no âmbito das Nações Unidas. Atualmente, 56 países praticam as CPS (ver Tabela 1).

  

Em 2012, na Conferência Rio+20, foi lançado o Programa-Quadro de 10 anos para Consumo e Produção Sustentáveis, que resultou no programa de Compras Públicas Sustentáveis (SPP, sigla em inglês), lançado em abril de 2014 e conduzido pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), com o objetivo de apoiar a prática nos governos de todo o mundo. Outras iniciativas de programas internacionais que apoiam as CPS são: a Força Tarefa de Marrakesh (sobre produção e consumo sustentável) do PNUMA; a Rede Internacional de Compras Públicas (IGPN, sigla em inglês), rede de instituições públicas e privadas, com sede no Japão; o ICLEI – Governos Locais pela Sustentabilidade, que reúne cerca de 500 governos nacionais e locais, incluindo o Brasil; a Iniciativa Norte-Americana de Compras Verdes (NAPGI, sigla em inglês); e o Programa de Compras Verdes da União Europeia.

 

A experiência brasileira

 

No Brasil, já existem diversos dispositivos legais e normativos que apoiam as CPS. Destaca-se a alteração na Lei No. 8.666/1993 (pela Lei No. 12.349/2010), a lei geral de licitações e contratos administrativos, para introduzir o conceito de desenvolvimento sustentável, legitimando as CPS nas licitações públicas.

 

O Governo Federal tem implantado as CPS na administração pública federal por meio de uma estratégia baseada principalmente na Instrução Normativa (IN) de No. 01/2010 do Ministério do Planejamento (MP), a qual dispõe sobre os critérios de sustentabilidade na aquisição de bens e contratação de serviços ou obras no âmbito da Administração Pública Federal, e por meio do Decreto No. 7.746/2012, que estabelece critérios, práticas e diretrizes gerais para as contratações sustentáveis realizadas pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes. O Decreto institui, ainda, a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública (CISAP), com a finalidade de propor critérios, práticas e ações de logística sustentável. A recente IN SLTI/MP No. 02/2014 estabelece que, nas aquisições ou locações de máquinas e aparelhos consumidores de energia, deverá ser exigido, nos instrumentos convocatórios, que os modelos dos bens fornecidos estejam classificados com classe de eficiência "A" na Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE). O Quadro 1 destaca os principais normativos referentes à temática.

 

Quadro 1 – Marco legal e normativo das CPS no Brasil

  • Lei No. 12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima: preferência nas licitações para propostas que economizem recursos naturais e reduzam gases de efeito estufa e resíduos (art. 5º)
  • Lei No. 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos: prioridade para produtos reciclados e recicláveis e padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis (art. 7º)
  • Lei No. 12.349/2010 – Altera a Lei No. 8.666/1983: compatibiliza alterações da legislação para abarcar o conceito de CPS – "A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável” (art. 3º)
  • IN SLTI/MP No. 01/2010: dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal. Sua observância é obrigatória para obras (“deverão”) e indicativa (“poderão”) para bens e serviços
  • Decreto No. 7.746/2012 – Regulamenta o art. 3º da Lei No. 8.666/1993: estabelece diretrizes para o desenvolvimento sustentável nas contratações federais, cria a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública e define a obrigatoriedade de elaboração dos Planos de Gestão Sustentável
  • IN SLTI/MP No. 10/2012: dispõe sobre os planos de Gestão de Logística Sustentável
  • IN SLTI/MP No. 02/2014: dispõe sobre regras para a aquisição ou locação de máquinas e aparelhos consumidores de energia pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, bem como para o uso da Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE) nos projetos e respectivas edificações públicas federais novas ou que recebam retrofit.

Fonte: Elaboração própria, com base na legislação consultada.

 

Com as inovações no marco legal brasileiro, as licitações públicas sustentáveis receberam um importante respaldo, o que tende a colocar fim a eventuais processos judiciais entre os licitantes que poderiam impor obstáculos à prática. Ressalta-se que o Tribunal de Contas da União (TCU), ao se pronunciar sobre a questão, decidiu que a Administração Pública deve inserir os critérios ambientais nas compras públicas desde que o processo ocorra de forma paulatina, de modo a preparar os ofertantes[6].

 

Para apoiar a implementação das CPS, o MP estruturou o Portal eletrônico de Contratações Públicas Sustentáveis do Governo Federal. O instrumento busca orientar as licitações públicas sustentáveis[7]. O COMPRASNET, sistema de compras do governo, já registrou 2.292 processos de licitações sustentáveis. Com vistas a orientar a elaboração de editais, o Catálogo de Materiais (CATMAT) do Sistema de Compras do Governo Federal também possui, previamente cadastrados, mais de 800 itens feitos com materiais considerados sustentáveis[8].

 

De acordo com o MP, em 2012, as compras sustentáveis responderam por cerca de R$ 40 milhões, o que representa 0,1% do total gasto. Apesar da ainda baixa participação no valor total das compras públicas, as aquisições sustentáveis cresceram significativamente: cerca de 236% na comparação de 2012 em relação a 2010. Os bens mais adquiridos nas CPS no período foram computadores (26%), aparelhos de ar condicionado (22%) e papel (20%)[9].

 

Além do Governo Federal, estados como São Paulo e Minas Gerais têm desenvolvido programas e legislações específicas para a prática das CPS. Os dois estados aderiram ao projeto CPS-Brasil, coordenado pelo ICLEI, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas (FGV) e financiamento do Reino Unido. O estado de São Paulo publicou um Guia de CPS, editou normas que incorporam preceitos de sustentabilidade nas aquisições (eficiência energética, consumo de água, madeira certificada, criação do Selo Socioambiental). Já Minas Gerais estudou 20 produtos e adotou CPS para 5 grandes famílias de compras da Administração Pública. A ideia é que esses estados-piloto, enquanto líderes, venham a influenciar os outros estados brasileiros a promoverem tais práticas.

 

Avanços necessários

 

Para um maior avanço das CPS no Brasil, é necessário que essas compras não sejam vistas como uma política a ser implantada de forma isolada. O setor produtivo deve ser trabalhado de forma integrada para que seja formado um mercado de produtos “verdes” ou sustentáveis – desde a extração da matéria prima na natureza, passando pelo uso de técnicas de produção mais limpas, gestão ambiental nas indústrias, manufatura dos produtos, até a reciclagem ou disposição final. Para atender às demandas futuras de grandes volumes de compras governamentais, esse setor de produção sustentável talvez necessite de estímulos e políticas econômicas específicas (por exemplo, redução de taxas e disponibilidade de financiamento para novas tecnologias) para estimular seu desenvolvimento, bem como o investimento em novas tecnologias.

 

A implementação das CPS constitui tarefa complexa, que levanta importantes questões relativas à necessidade de quantificação dos benefícios e dos custos decorrentes de sua adoção, de modo a compensar eventuais diferenças de preço para os produtos sustentáveis, mantendo o mercado competitivo. Muitos dos benefícios das CPS são intangíveis ou perceptíveis apenas a médio ou longo prazos. É necessário aferir tais benefícios e quantificá-los monetariamente, para que sejam incorporados na contabilidade do setor público e respaldem as decisões dos gestores. Dessa forma, ficarão mais claras as vantagens e o custo-benefício de se realizar uma compra de produtos sustentáveis vis-à-vis os produtos tradicionais do mercado[10].

 

Também é recomendável o estudo das experiências exitosas obtidas em outros países que aplicam as CPS há mais tempo. A análise de boas práticas que possam ser adaptadas à realidade brasileira e incorporadas a nossas políticas públicas constitui uma maneira eficaz de obter resultados no curto prazo.

 

As CPS podem ser vistas como uma ferramenta que permite impulsionar políticas ambientais e sociais – principalmente quando considerada a escala das compras governamentais e o efeito cascata que estas produzem sobre a economia e a sociedade, o que multiplica investimentos feitos na direção do desenvolvimento sustentável. É recomendável que o governo brasileiro estabeleça metas para CPS nas aquisições federais, visto que, segundo o PNUMA, mais de 50% dos países que praticam CPS já estabelecem metas mandatórias para as licitações sustentáveis. A disseminação da prática para estados e municípios também deve ocorrer, de forma gradual e planejada, permitindo tanto aos setores responsáveis pelas compras públicas no governo quanto aos agentes do setor privado a necessária adaptação para implementá-las de forma bem sucedida.

 

* Adriana Maria Magalhães de Moura é mestre em Ciência Política e Técnica de Planejamento e Pesquisa da Coordenação de Sustentabilidade Ambiental do IPEA.


[2] Entre alguns critérios possíveis para os produtos licitados estão os que se referem a aspectos ambientais (produção orgânica, eficiência energética, biodegradabilidade, uso de material reciclável, longevidade de produto, baixa toxidade, baixa emissão de carbono, menor consumo de água, produtos com origem certificada, entre outros) e aqueles que tratam de aspectos sociais (como impacto sobre a saúde do trabalhador ou do consumidor e exigência de condições de trabalho adequado).

[3] Ver: IPEA. Financiando o Desenvolvimento Sustentável: o papel das compras públicas. In: Brasil em desenvolvimento 2011: Estado, planejamento e políticas públicas. vol. 2. IPEA: Brasília: 2011.

[4] Ver: Bränlund, Runar et al. Assessment Of Green Public Procurement As A Policy Tool: Cost-Efficiency And Competition Considerations. Umea University, 2009.

[6] Ver: Couto, Hugo Leonnardo Gomides do; Couto, Marília Cláudia Martins Vieira. O marco regulatório das compras públicas sustentáveis. Jus Navigandi: Teresina. Ano 16, n. 2.818, 20 mar. 2011. 

[10] Ver: Willis, Ken. Is all sustainable development sustainable? A cost-benefit analysis of some procurement projects. In: Journal of Environmental Assessment Policy and Management, vol. 12, n. 3, 2010, pp. 311-31.

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