A proliferação dos acordos preferenciais de comércio: uma síntese dos impactos da TTIP sobre o Brasil

28 August 2014

A proliferação de acordos preferenciais de comércio (APCs) e o aumento da integração das estruturas produtivas dos países têm modificado, de forma significativa, o cenário do comércio internacional. A criação de um número crescente de tarifas e cotas preferenciais para bens, bem como o acesso preferencial a serviços, combinada a uma densa regulação de instrumentos para o comércio bilateral ou regional, tem causado impactos profundos também nos países que, como o Brasil, não participam de maneira intensiva desse processo.

 

A razão principal para explicar tal multiplicação de acordos preferenciais é a necessidade de criação de um quadro regulatório mais avançado e transparente para o comércio internacional, que permita maior previsibilidade às relações comerciais. Na verdade, os APCs se multiplicam para oferecer soluções aos desafios do comércio do século XXI, papel antes desempenhado pela Organização Mundial do Comércio (OMC).

 

O Brasil ainda é um país relativamente isolado no cenário das negociações preferenciais, à exceção dos APCs celebrados no âmbito da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). O país possui apenas acordos restritos com Índia, Israel, União Aduaneira da África Austral (SACU, sigla em inglês), Egito e Palestina, dos quais apenas os dois primeiros estão em vigor. Assim, o país vem observando uma perda relativa de seu acesso a diversos mercados internacionais em razão das preferências tarifárias, cotas agrícolas e redução de barreiras não tarifárias concedidas por parceiros comerciais a outros países, por meio da negociação de APCs.

 

O sistema regulatório, essencial para o comércio, vive profundo impasse com as dificuldades em se avançar a Rodada de Doha no âmbito da OMC. O papel predominante de fonte de regras, antes exercido por essa Organização, tem sido substituído por regras bilaterais e regionais, negociadas pelos APCs. O sistema mundial do comércio convive, de forma muitas vezes conflitiva, com a multiplicação de três tipos diferentes de regras: i) regras compatíveis com aquelas da OMC (OMC in), como desgravação tarifária e defesa comercial; ii) regras que avançam nos temas já cobertos pela OMC (OMC plus), como serviços, salvaguardas e propriedade intelectual; e iii) regras que regulamentam temas não cobertos pela OMC (OMC extra), como investimento, concorrência, meio ambiente e padrões trabalhistas. Essa variedade de regras, ao se multiplicar nos APCs, frequentemente sem supervisão da OMC, fragmenta o sistema regulatório e cria significativos entraves ao comércio internacional.      

 

Esse cenário é agora agravado pelas iniciativas de lançamento das negociações de dois mega-acordos preferenciais: a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês), entre Estados Unidos e União Europeia (UE); e a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), entre Austrália, Brunei, Canadá, Chile, Cingapura, Estados Unidos, Japão, Malásia, México, Nova Zelândia, Peru e Vietnã. Esses acordos abarcam parcela significativa do comércio mundial e podem trazer impactos relevantes para o comércio exterior brasileiro.

 

O momento atual deve representar um ponto importante de inflexão para o Brasil em matéria de política de comércio internacional. A estratégia de priorizar as negociações multilaterais, via OMC, já está esgotada. Mesmo com o aparente sucesso em Bali, na última Conferência Ministerial da OMC, o país terá que repensar toda a sua agenda, caso decida se tornar novamente relevante no cenário internacional. Até lá, o Brasil precisa sair rapidamente do isolamento a que se condenou, nos últimos anos, por conta de um esforço infrutífero em manter intacto o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e dar prioridade comercial à América do Sul. Esta região, por sua vez, está cindida entre Atlântico e Pacífico, com a atração exercida pela China nos parceiros sul-americanos do Brasil. O Mercosul vive um momento político e econômico de total descompasso com o Brasil e representa uma verdadeira “camisa de força”, que impede a ruptura com o atual isolamento brasileiro, dado seu atual formato de união aduaneira. As negociações com a UE não avançavam por conta das incertezas das políticas econômicas e do temor que a abertura dos mercados representaria para o setor industrial.

 

Três fatores, contudo, têm alterado substancialmente esse quadro no debate sobre política comercial no Brasil: o crescente avanço da China no mundo, aumentando sua penetração na quase totalidade do parque industrial brasileiro; a recente perda de dinamismo do Mercosul; e, por fim, a conscientização dos empresários de que o comércio internacional foi substancialmente alterado pela lógica das cadeias globais de valor, o que os obriga a buscar maior competitividade por meio de uma maior integração às cadeias internacionais de suprimentos. 

 

Este é o momento para o Brasil refletir: o país deve manter sua política de isolamento, priorizando apenas América do Sul e África? Deve o Brasil ceder às pressões da Argentina e retardar a finalização do acordo longamente postergado com a UE? Deve o Brasil repensar seus vínculos com o Mercosul, libertando-se de um quadro regulatório ultrapassado, que foi adequado para outro momento histórico? Deve o Brasil partir para uma política mais assertiva de negociação de acordos preferenciais com vários de seus parceiros mais desenvolvidos, resgatando a lógica do comércio Norte-Sul? Por fim, deve o Brasil, no contexto de negociação da TTIP, ficar restrito a um acordo com a UE, ou deve partir para um novo diálogo atlântico, para compensar o diálogo-pacífico, e retomar um acordo com os Estados Unidos? O momento exige uma profunda rediscussão da política do comércio internacional do Brasil.

 

Os impactos econômicos da TTIP sobre o Brasil

 

Este artigo avalia os impactos econômicos da TTIP sobre o Brasil, com foco nas exportações agrícolas e industriais do país, as quais representam parcela significativa da pauta de comércio do Brasil.

 

Para tal, a análise utilizou um modelo de equilíbrio geral computável (GTAP, sigla em inglês)[1], em sua versão 8.0. As simulações realizadas consideraram a remoção bilateral tanto de barreiras tarifárias e cotas quanto das barreiras não tarifárias. Para estas últimas, foram utilizadas estimativas publicadas em estudo realizado em 2009 para a Comissão Europeia[2].

 

Os cenários incluem os impactos da TTIP para o Brasil, considerando diferentes hipóteses para os setores agrícola e industrial. O estudo visa a estimar os custos/benefícios de tal acordo para o Brasil.

 

Na simulação desenvolvida por meio do modelo GTAP, duas hipóteses distintas foram assumidas: i) uma liberalização completa das tarifas entre Estados Unidos e UE; e ii) a eliminação completa das tarifas em conjunto com uma eliminação de 50% das barreiras não tarifárias. Os resultados da simulação sugerem os seguintes efeitos da TTIP para as exportações do Brasil:

 

i) a eliminação apenas das tarifas entre Estados Unidos e UE resulta em redução de 0,6% (US$ 0,4 bilhão) das exportações brasileiras para esses parceiros comerciais do Brasil; e

 

ii) a eliminação completa das tarifas, em conjunto com a eliminação de 50% das barreiras não tarifárias, resulta em uma queda mais significativa, de 5%, das exportações brasileiras para esses parceiros, correspondendo a US$ 3,8 bilhões.

 

Com a expectativa de um crescimento dos fluxos de comércio entre Estados Unidos e UE, a participação do Brasil no comércio mundial certamente será afetada.

 

Com relação às importações, os efeitos da TTIP para o Brasil são os seguintes:

 

i) a eliminação completa das tarifas entre Estados Unidos e UE resulta em uma queda de 0,4% (US$ 0,3 bilhão) das importações brasileiras provenientes desses parceiros; e

 

ii) a eliminação completa das tarifas, combinada à eliminação de 50% de barreiras não tarifárias resulta em uma queda de 4% das importações brasileiras provenientes destes parceiros, correspondendo, em valor, a uma redução de US$ 3,1 bilhões[3].

 

Os resultados mencionados acima demonstram a importância das barreiras não tarifárias (técnicas, sanitárias e fitossanitárias) para as relações bilaterais de comércio entre os Estados Unidos e a UE, assim como a importância de considerá-las na análise dos prováveis impactos da TTIP sobre a economia do Brasil.

 

A análise do produto interno bruto (PIB) por setor mostra pequenas perdas para a maioria dos setores agrícolas, com impactos mais acentuados quando da liberalização também das barreiras não tarifárias. Os produtos e preparados de carne sofrerão os efeitos negativos mais acentuados, com uma queda de 2,01% do PIB setorial. Os setores de outras culturas (incluindo café) e de produtos animais também serão bastante afetados, com reduções de 1,23% e 1,01% do PIB setorial, respectivamente. O único setor a apresentar um ganho relevante é o setor de trigo, que se beneficiará de um ganho de 1,54% no PIB setorial.

 

Ademais, o setor industrial deve colher pequenos ganhos em uma série de áreas. Esses benefícios são explicados pelo aumento nos fluxos de comércio resultante da integração econômica entre Estados Unidos e UE, que criará demanda adicional para exportações também de outros países. O setor mais beneficiado será o de produtos de madeira, com ganhos de 1,41%, enquanto os setores mais prejudicados serão os de equipamento de transporte (-2,86%), couro (-0,64%) e minerais não metálicos (-0,59%).

 

Considerações finais

 

A atual perda de relevância da OMC, com o impasse da Rodada Doha, fez com que a Organização deixasse de ser a fonte principal de negociação e supervisão de regras para o comércio. Esse papel passou a ser exercido pelos APCs liderados por Estados Unidos e UE. A multiplicação de acordos desse tipo evidencia uma mudança de estratégia pela maioria dos países, os quais passaram a buscar sua integração ao comércio global via acordos preferenciais, e não negociações multilaterais, como tem feito o Brasil.

 

A transformação do sistema produtivo, por meio das cadeias globais de valor, demanda um novo posicionamento do Brasil para sua inserção na economia global. As regras de comércio – e não as tarifas – constituem a essência do novo modo de produção.

 

A análise dos impactos da TTIP revela importantes resultados para a política de comércio internacional do Brasil. Em primeiro lugar, é fundamental atentar para o possível impacto da eliminação das barreiras não tarifárias entre Estados Unidos e UE. Dado que as barreiras tarifárias entre as duas Partes da TTIP já se encontram em níveis relativamente baixos, a simples eliminação de tais tarifas causaria pouco impacto sobre a economia brasileira. Por sua vez, quando as barreiras não tarifárias são também eliminadas, os impactos sobre a economia brasileira passam a ser consideráveis.

 

Em segundo lugar, os resultados sugerem que a negociação tradicional de APCs, apenas com a redução das tarifas/cotas, pode não ser suficiente para garantir a total integração comercial do Brasil, limitando os benefícios a serem obtidos com a celebração de acordos preferenciais, especialmente no caso de parceiros comerciais relevantes, como Estados Unidos e UE. É essencial que o Brasil negocie acordos de integração mais profunda, com redução substancial das barreiras não tarifárias por meio de mecanismos de harmonização, reconhecimento mútuo e eliminação de entraves aduaneiros.

 

Diante desses cenários, é tempo de reavaliar os entraves que o Mercosul tem representado para a estratégia do Brasil de inserção internacional. O Mercosul tem constituído uma “camisa de força” para as negociações de acordos pelo Brasil. Nesse sentido, o quadro jurídico do bloco sul-americano deve ser repensado e flexibilizado para que o país aproveite o atual momento econômico.

 

As negociações da TTIP representam uma sinalização importante para os atores econômicos das duas regiões, que já estão repensando a redução de barreiras não tarifárias no âmbito de um novo marco regulatório, que se fará fora da OMC. Caberá ao Brasil refletir se permanece fora ou se integra a esse novo contexto do comércio internacional.

 

* Lucas Ferraz é professor da Escola de Economia da Fundação Getúlio Vargas (FGV - EESP).

** Vera Thorstensen é professora da FGV - EESP.


[1] Ver: Hertel, T.W. Global Trade Analysis: Modeling and Applications. Cambridge: Cambridge University, 1997.

[2] Ver: Berden, Koen; Francois, Joseph; Thelle, Martin; Wymenga, Paul; Tamminen, Saara. Non-Tariff Measures in the EU-US Trade and Investment – An Economic Analysis. OJ 2007/S180-219493. Ecorys. Relatório preparado para a Comissão Europeia, 2009. Disponível em: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2009/december/tradoc_145613.pdf>.

[3] Valores da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), FOB 2012.

This article is published under
28 August 2014
Ao analisar as características da Aliança do Pacífico, o autor explora algumas oportunidades que se apresentam aos membros dessa iniciativa em matéria de acesso a mercados e atualização de regras comerciais, bem como possibilidades de engajamento da Aliança com a TPP e a TTIP.
Share: 
28 August 2014
Este artigo analisa o grau de inserção dos países BRICS nas cadeias globais de valor e argumenta que o aumento na participação desses países em tais arranjos produtivos dependerá de uma maior liberalização no âmbito doméstico, principalmente em matéria tarifária e regulatória.
Share: