Acordos de comércio megarregionais: o que está em jogo para a América Latina?

17 May 2014

O momento atual é marcado por diversas negociações de amplo alcance. Exemplos são encontrados na Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), Parceria Transatlântica sobre Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) entre Estados Unidos e União Europeia (UE) e Associação Econômica Regional Integral (RCEP, sigla inglês) entre os membros da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN, sigla em inglês), Austrália, China, Coreia do Sul, Índia, Japão e Nova Zelândia.

 

As negociações megarregionais possuem características que as diferenciam da maioria dos acordos atualmente existentes. Em primeiro lugar, são levadas a cabo por um número elevado de participantes, cujo peso econômico é considerável (ver Tabela 1). Ademais, buscam criar grandes espaços econômicos integrados, sejam eles asiáticos, transatlânticos ou transpacíficos. Finalmente, sua agenda inclui áreas não abordadas pelos acordos da Organização Mundial do Comércio (OMC) ou por outros acordos comerciais.

 

Este artigo parte da seguinte pergunta: de que maneira as negociações megarregionais da TPP e da TIP afetam a América Latina? Embora tais processos tragam consequências a toda a região, atualmente a participação de seus Estados é limitada: apenas Chile, México e Peru participam da TPP, e as discussões em torno da TTIP excluem a região. Os parágrafos abaixo buscam identificar, por meio de um exercício especulativo, os principais desdobramentos de uma conclusão satisfatória de ambas as negociações. Limitações de espaço, entretanto, impedem uma avaliação detalhada do significado da TPP e da TTIP para cada país da América Latina.

 

Possíveis consequencias sobre o comércio da America Latina

 

A primeira heterogeneidade entre os países da América Latina diz respeito a seu grau de integração comercial com Estados Unidos e UE. Os Estados da América Central, Chile, Colômbia e Peru possuem tratados de livre comércio vigentes com Washington e Bruxelas; em contraste, Bolívia, Equador e os cinco membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul) não os têm.

 

Distintos padrões de integração afetam a forma com que cada país se relaciona com os mercados estadunidense e europeu. Entre os Estados que possuem tratados de livre comércio, parcela considerável de sua pauta de exportação tem o livre acesso aos consumidores dos parceiros assegurado por regras juridicamente vinculantes. Bolívia, Equador e Mercosul, por sua vez, dependem de preferências tarifárias proporcionadas por programas não recíprocos. Os exemplos mais representativos destes últimos são encontrados nos Sistemas Gerais de Preferências (SGP), estabelecidos separadamente tanto pelos Estados Unidos quanto pela UE.

 

Uma conclusão exitosa da TPP ou da TTIP afetaria o valor relativo das preferências existentes na atualidade, trazendo mais concorrência para os países latino-americanos que possuem acordos com Estados Unidos e UE. O grupo sem tratados, porém, é o que mais corre riscos de sofrer com desvio de comércio. O impacto real sobre os fluxos de intercâmbio dependerá, entre outros fatores: i) do peso dos mercados estadunidense e europeu no total de exportações desses países latino-americanos; ii) da participação nos SGP, algo que, ao assegurar preferências tarifárias unilaterais, ajuda a mitigar os efeitos negativos derivados dos novos acordos; e iii) da similaridade com as pautas de exportação dos participantes das negociações da TPP e da TTIP.

 

Entre os países da América Latina sem acordo de livre comércio com os Estados Unidos e a UE, Equador e Venezuela são os mais expostos ao mercado estadunidense. Em 2012, os Estados Unidos compraram 45% e 41% do total vendido por esses dois países latinoamericanos, respectivamente. No outro extremo, Argentina, Paraguai e Uruguai enviam menos de 5% de suas exportações aos Estados Unidos. A UE, por sua vez, representou cerca de 20% das exportações brasileiras em 2012 e mais de 10% dos demais países da América Latina, à exceção de Bolívia e Venezuela.

 

Muitos dos principais produtos exportados por Argentina, Brasil, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela aos Estados Unidos e à UE já se beneficiam da cláusula da nação mais favorecida (NMF), entrando nesses mercados livres ou quase livres de tarifas. Exemplos são encontrados em produtos como banana, café, camarões congelados, mel e petróleo nos Estados Unidos; e cobre, ferro, petróleo, polpa de madeira e soja na UE. Assim, seria um equívoco associar a TPP e a TTIP ao estabelecimento de barreiras a qualquer um desses bens. O risco, no caso, não reside tanto em potenciais desvios de comércio, mas na consolidação de um padrão marcado pela dependência de um número limitado de produtos de exportação, entre os quais predominam matérias-primas.

 

Mudanças dramáticas tampouco são esperadas quando se trata de preferências tarifárias não recíprocas. Após serem classificados pelo Banco Mundial como países de renda média-alta durante três anos seguidos, Argentina, Brasil, Uruguai e Venezuela perderam o direito de serem contemplados pelo SGP europeu desde janeiro de 2014. Com isso, as exportações desses quatro países já pagam tarifas NMF na UE. Em 2015, será a vez do Equador ser excluído do sistema europeu, o que fará com que apenas Bolívia e Paraguai se beneficiem do esquema. Nos Estados Unidos, o programa SGP expirou em julho de 2013, sendo sua extensão atualmente discutida pelo Congresso.

 

Os riscos mais imediatos surgem quando uma exportação latino-americana aos Estados Unidos ou à UE paga uma tarifa NMF positiva. Nesse caso, uma conclusão exitosa da TPP ou da TTIP aumentará o número de países com total acesso aos mercados estadunidense e europeu, transformando a estrutura competitiva do comércio internacional. O caso do vinho é ilustrativo: a Argentina, ocupando atualmente a terceira posição em vendas para os Estados Unidos, pode sofrer com as vantagens adicionais oferecidas à UE, que já é a principal fornecedora da bebida ao mercado estadunidense. Do outro lado do Oceano Atlântico, as vendas de carne bovina produzida nos Estados Unidos podem ameaçar a posição atualmente ocupada nesse setor por Argentina, Brasil e Uruguai no mercado europeu[1].

 

Uma avaliação completa do possível impacto da TTIP e da TPP sobre o comércio dos países latino-americanos deve considerar a importância crescente das redes internacionais de produção. Claro exemplo é encontrado na indústria do vestuário: as negociações da TPP revelam uma controvérsia considerável sobre o papel das normas de origem no intercâmbio de produtos têxteis e vestimentas. Por um lado, os Estados Unidos defendem que reduções tarifárias devem ser aplicadas apenas quando as fibras e tecidos usados na produção de vestimentas forem produzidas em um país membro do acordo. Por outro, o Vietnã, detentor de importantes relações comerciais com países não membros da TPP, especialmente a China, prefere uma norma que considere apenas o local onde a vestimenta foi cortada e costurada.

 

Por trás da discordância entre diplomatas estadunidenses e vietnamitas, está em jogo a competitividade relativa da indústria de vestuário latino-americana. Mais especificamente, a posição de Washington é fundamentada por dois interesses: promover as vestimentas produzidas em seu território e aquelas produzidas em países com os quais os Estados Unidos possuem acordo de livre comércio, e que utilizam fibras e tecidos estadunidenses. Tanto o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA, sigla em inglês) quanto o Tratado de Livre Comércio entre América Central, Estados Unidos e República Dominicana (CAFTA-DR, sigla em inglês) resultaram no estabelecimento de redes de produção subregionais na América Central e no México cuja produção é direcionada ao Norte do continente. Não por acaso, a indústria do vestuário e de têxteis representa mais de 50% das exportações totais de El Salvador, Honduras e Nicarágua aos Estados Unidos.

 

Um desfecho para as negociações sobre regras de origem na TPP que favoreça os argumentos vietnamitas pode desmantelar boa parte das redes atualmente existentes na América Central e no México. O caso é ainda mais dramático devido à não participação desses países nas negociações. De qualquer maneira, o exemplo da indústria de vestuário fornece uma clara evidência acerca da relevância da TPP para o futuro econômico da América Latina.

 

Outro aspecto relevante para as redes internacionais de produção é a possibilidade de importar insumos e produtos intermediários de alta qualidade a preços competitivos. Frequentemente, tal estratégia implica a aquisição de agentes econômicos baseados em distintos países. A princípio, os participantes da TPP concordaram com a ideia da acumulação de origem entre todos os membros do acordo. Com isso, transações de bens entre membros da TPP que sejam produzidos com insumos provenientes de um terceiro participante do tratado receberão tratamento análogo ao de um bem cujos componentes e produção final sejam feitos em um mesmo território.

 

A acumulação de origem é uma das áreas da TPP que pode oferecer mais ganhos a seus participantes, promovendo o desenvolvimento de redes de produção. O possível aproveitamento desse mecanismo, entretanto, difere segundo o membro latinoamericano da TPP. Por já estar integrado a uma série de redes de produção voltadas ao mercado estadunidense, o México poderia incorporar componentes japoneses de alta qualidade, por exemplo, aos automóveis e telefones celulares já vendidos ao vizinho. Chile e Peru, por sua vez, derivariam menos benefícios da acumulação de origem, dado que sua pauta de exportação se baseia em recursos naturais.

 

Outra dimensão importante da TTIP e da TPP diz respeito a seus potenciais desdobramentos no médio prazo. O México, por exemplo, manifestou interesse em participar da TTIP. Tendo em vista a recente conclusão das negociações entre Canadá e UE, é possível que a próxima década assista às discussões para um acordo transatlântico entre o bloco europeu e o NAFTA. Da mesma forma, outros países latino-americanos integrados a Estados Unidos ou UE por acordos de livre comércio poderiam demonstrar interesse. Enquanto isso, Colômbia e Costa Rica expressaram interesse em participar da TPP.

 

Os avanços nas negociações megarregionais, especialmente na TTIP, poderiam acelerar a conclusão das prolongadas negociações comerciais entre Mercosul e UE. A mudança no ritmo das discussões se justificaria pelo risco de desvio de comércio após a conclusão da TTIP e do recente acordo entre Canadá e UE. Dado que os agricultores canadenses e estadunidenses são importantes competidores dos produtores rurais do Mercosul no mercado europeu, um novo acordo poderia dificultar a situação destes últimos.

 

Sem dúvida, os resultados da TTIP e da TPP no âmbito regulatório serão muito mais importantes para a América Latina que eventuais mudanças tarifárias. Afinal, Estados Unidos e UE gozam do status de principais criadores de normas comerciais do mundo, podendo estabelecer por meio da TTIP normas globais de facto para temas tão diversos como tratamento do fluxo de dados, empresas estatais e proteção do meio ambiente.

 

A princípio, uma maior convergência normativa entre as principais potências comerciais do mundo levaria a requisitos mais uniformes e, com isso, a menores custos de transação que beneficiariam a todos. No entanto, normas negociadas por países desenvolvidos podem ser de difícil cumprimento para países com menor nível de desenvolvimento. Em outras palavras, normas mais exigentes derivadas das negociações entre Bruxelas e Washington podem dificultar o acesso ao mercado das empresas exportadoras da América Latina, impondo custos adicionais a estas últimas. Aqui, qualquer previsão geral é difícil, mas é certo que o desfecho em questões como alimentos transgênicos, uso de hormônios nos rebanhos ou biocombustíveis trará implicações importantes para toda a região.

 

A TTIP e a TPP afetarão também os fluxos de investimento externo direto (IED). Na América Latina, as principais consequências serão sentidas por aqueles países que participam ativamente das redes internacionais de produção e cujas exportações são relativamente similares àquelas dos membros da TTIP e da TPP. O México merece destaque em ambos os critérios: parte do IED europeu que atualmente ingressa no país graças à integração com o mercado dos Estados Unidos poderia regressar à Europa após a conclusão da TTIP. Não por acaso, o governo mexicano já demonstrou interesse em unir-se a um eventual acordo. A outra potência industrial latino-americana, o Brasil, deve sofrer menos nesse quesito, já que grande parte do IED recebido pelo país é atraído por seu pujante mercado de consumo interno.

 

Possíveis impactos sobre a política interna dos países latino-americanos

 

As negociações megarregionais envolvem um forte interesse na convergência regulatória. Liderado pelas economias desenvolvidas, esse processo busca reduzir as discrepâncias entre as regras internas dos participantes das discussões. Exemplos incluem o comércio de produtos – regulamentos técnicos para automóveis e normas sanitárias para produtos agrícolas, para citar dois casos comuns – e de serviços, cuja regulação do setor financeiro é tema de debates constantes. A convergência regulatória também é perseguida em áreas tradicionalmente não associadas com o comércio, como regimes ambientais e trabalhistas, de proteção à propriedade intelectual e dos dados pessoais, de operações das empresas estatais e de controle de capital. Tais questões estão diretamente relacionadas com importantes áreas da política pública.

 

Ao decidir participar das negociações megarregionais, os países latino-americanos podem sofrer uma redução de sua margem de ação política. Pressões excessivas para a convergência com os regimes regulatórios de seus sócios mais desenvolvidos, por exemplo, podem motivar tal desfecho. Por outro lado, há dúvidas sobre o real balanço entre concessões e conquistas nas negociações da TPP. De fato, os Estados Unidos resistem em abrir setores sensíveis como açúcar, automóveis, calçados, laticínios, têxteis e vestuário. O mesmo ocorre com o Japão, quando o tema é agricultura. Igualmente, há temas que interessam à América Latina – como práticas antidumping, modo 4 de prestação de serviços e subsídios agrícolas – que sequer compõem a pauta de negociações da TPP.

 

Possíveis impactos nos processos de integração latino-americanos

 

Com escassas exceções, a América Latina está excluída dos fluxos de comércio realizados por meio de redes internacionais de produção. Enquanto a região seguir fragmentada por múltiplos acordos, amparados em normas distintas, será difícil o incremento de sua participação nas cadeias de valor modernas[2]. O efeito mais importante das negociações megarregionais, nesse sentido, pode ser o alento a um aprofundamento da integração econômica latino-americana. O acordo comercial assinado em fevereiro de 2013 entre os membros da Aliança do Pacífico vai ao encontro dessa necessidade.

 

Ademais, os acordos megarregionais podem trazer maior sentido de urgência aos esforços para uma convergência entre diferentes esquemas de integração econômica na região. Outra contribuição de tais negociações seria o aproveitamento das oportunidades de acumulação de origem na América Latina. Atualmente, os acordos de livre comércio entre os países da América Latina e os Estados Unidos tendem a seguir uma visão radial para a integração (hub and spokes). Em outras palavras, dois Estados que possuem tratados bilaterais com Washington não podem acumular origem entre si quando exportam ao mercado estadunidense. Essa lógica obsoleta conflita com a noção de cadeia de valor que fundamenta as negociações megarregionais. Por isso, todos os países da América Latina que possuem acordos com os Estados Unidos deveriam negociar a plena acumulação de origem entre eles. A mesma lógica vale para os parceiros da UE.

 

Conclusões

 

As negociações megarregionais provavelmente trarão profundas consequências para a governança do comércio e investimentos nos próximos anos, alterando sua distribuição geográfica. Caso sejam concluídas com êxito, em 2020 poderemos ter uma arquitetura normativa consolidada sem a participação direta do sistema multilateral de comércio. Tal realidade, cujas características serão determinadas por um número limitado de países, deveria preocupar os países latino-americanos[3].

 

As implicações do megarregionalismo para a América Latina dependem das características de cada país. Fatores como a estrutura produtiva, o marco de políticas e a composição da pauta de exportação determinarão oportunidades e ameaças. Para a região, os resultados colhidos pela TTIP e pela TPP serão mais relevantes no plano regulatório do que no plano tarifário. Esse desfecho decorre, em grande medida, da diminuição do papel da OMC na elaboração de novas regras. Um possível desdobramento da consolidação do megarregionalismo é a exclusão do debate de temas de interesse para os países em desenvolvimento, como a questão dos subsídios agrícolas no mundo desenvolvido.

 

A TTIP e a TPP influenciarão diretamente a capacidade de formulação e implementação de políticas públicas dos países latino-americanos. Em muitos casos, é possível que a margem de atuação política desses Estados diminua. Regras atualmente em negociação em temas como propriedade intelectual, fluxos de capital, empresas estatais e meio ambiente sugerem tal cenário para o futuro.

 

As negociações megarregionais buscam estabelecer mecanismos de governança que respondam às transformações constantes na produção, comércio e investimento. A emergência das redes  internacionais de produção na América do Norte, Ásia Oriental e Europa ilustram tais mudanças. Na América Latina, onde os acordos de integração econômica são mais superficiais, a produção se encontra muito menos integrada. Assim, o megarregionalismo desafia os países latino-americanos a aumentarem a própria integração regional, utilizando essa estratégia para melhorar sua inserção na economia global.

 

 

* Osvaldo Rosales é diretor da Divisão de Comércio Internacional e Integração da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

 

 

** Sebastián Herreros é ocial de Assuntos Econômicos da Divisão de Comércio Internacional e Integração da CEPAL.




[1] É necessário considerar, ainda, potenciais efeitos indiretos. A conclusão exitosa da TTIP e da TPP aumentaria o produto e o comércio mundial graças a um maior crescimento econômico dos Estados Unidos, da UE e de outros países. A América Latina, por sua vez, tiraria proveito da maior demanda por importações dessas economias.

[2] Atualmente, existem importantes lacunas na integração econômica da América Latina: Brasil e México, em especial, não possuem um acordo de livre comércio bilateral abrangente.

[3] No momento de redação deste artigo – março de 2014 –, ambas as negociações são cercadas de incertezas. As dificuldades devem-se tanto às diferenças entre seus participantes quanto às barreiras impostas pelo Congresso dos Estados Unidos à ação do Executivo nessas iniciativas.

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