Acordos megarregionais e cláusulas trabalhistas

25 June 2018

Nos últimos anos, os chamados acordos megarregionais ocuparam o centro dos debates sobre comércio internacional. Nesse panorama, destaca-se a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês); o Tratado Integral e Progressista de Associação Transpacífica (CPTPP, sigla em inglês); a Área de Livre Comércio Continental (CFTA, sigla em inglês); o Tratado de Livre Comércio (TLC) entre a União Europeia (UE) e o Mercado Comum do Sul (Mercosul); e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP, sigla em inglês).

 

As diferenças entre esses acordos megarregionais dizem respeito não apenas a seu escopo geográfico, mas também à amplitude e profundidade dos compromissos acordados. Os tratados que envolvem a UE e os Estados Unidos são particularmente significativos porque abrangem temas que vão muito além do repertório regulatório da Organização Mundial do Comércio (OMC): contemplam áreas como investimento, comércio digital, concorrência, regulação de empresas estatais, padrões trabalhistas e proteção ambiental. Com efeito, as negociações megarregionais não raro são apresentadas como uma iniciativa necessária para compensar a falta de avanços no âmbito do sistema multilateral de comércio. Até pouco tempo, inclusive, considerava-se que os acordos megarregionais suplantariam a OMC como o principal fórum de elaboração de normas multilaterais.

 

Até o momento, contudo, os megarregionais não atenderam a essas expectativas. Tanto a TTIP quanto a Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) foram intensamente criticadas ao longo das negociações. Após a eleição de Donald Trump e o consequente giro protecionista de sua política comercial, os Estados Unidos decidiram abandonar ambas as negociações. A TPP foi reativada e renomeada como CPTPP, mas sua importância econômica e geopolítica foi muito reduzida sem os Estados Unidos. Por sua vez, a RCEP e o TLC UE-Mercosul ainda estão sendo negociados, e a CFTA, assinada recentemente por 54 países do continente africano, é um acordo “pouco profundo”, centrado principalmente no comércio de bens.

 

Apesar desses acontecimentos, talvez seja cedo demais para descartar a importância dos megarregionais. A reformulação da TPP como CPTPP mostra que ainda existe apetite por acordos desse formato. Mais recentemente, os Estados Unidos também sinalizaram que a TTIP poderia ser revigorada no futuro. Diante da paralisia e do crescente questionamento sobre o papel da OMC como espaço para a elaboração de normas para o comércio internacional, os megarregionais ainda podem oferecer uma plataforma frutífera para a atualização do repertório regulatório já existente.

 

As cláusulas trabalhistas nos acordos de comércio

 

No campo das normas trabalhistas, os megarregionais respaldados pela UE e pelos Estados Unidos tendem a extrapolar o repertório encontrado no âmbito da OMC. Durante muito tempo, os dois blocos econômicos mostraram-se favoráveis a estreitar os vínculos entre comércio e trabalho – ou seja, garantir nos acordos comerciais o cumprimento das normas mínimas de proteção trabalhista. Foram apresentados diversos argumentos para justificar tais vínculos. O argumento econômico sustenta que os países com baixos custos trabalhistas têm uma vantagem competitiva desleal em termos de comércio mundial e atração de investimento estrangeiro. Assim, ao exigir que os países cumpram com as normas mínimas, pretende-se evitar uma espécie de “nivelamento por baixo”, pois muitos países podem se sentir tentados a comprometer padrões trabalhistas para obter uma vantagem competitiva.

 

Outro argumento, historicamente mobilizado pela UE, defende que, na medida em que certos direitos trabalhistas são reconhecidos como direitos humanos fundamentais (como a proibição da escravidão ou do trabalho infantil), existe um imperativo moral de restringir o acesso a mercados a países que não respeitam direitos humanos universalmente aceitos.

 

Como era esperado, os países em desenvolvimento refutaram esses argumentos em um primeiro momento. Com alguma razão, questionam tanto a validade econômica do argumento que sugere um “nivelamento por baixo” quanto a legitimidade de um conjunto de países para definir as normas trabalhistas a serem consideradas universais. No entanto, pesquisas recentes[1] têm demonstrado que a inclusão de cláusulas trabalhistas nos acordos comerciais possui um impacto insignificante nos fluxos de comércio, invalidando a visão de que os vínculos entre comércio e trabalho possuem efeitos protecionistas ou de melhora sobre o comércio.

 

Se, por um lado, as tentativas de introduzir vínculos entre comércio e trabalho no âmbito da OMC fracassaram, por outro, UE e Estados Unidos tiveram êxito em incluir cláusulas trabalhistas nos TLCs bilaterais. Em geral, os Estados Unidos incluem um “capítulo trabalhista” em seus acordos. Já a UE, durante mais de uma década, incluiu sistematicamente em seus próprios acordos comerciais capítulos de “desenvolvimento sustentável”, que exigem o cumprimento de normas trabalhistas e de proteção ambiental.

 

Ainda que os acordos megarregionais (como a TPP ou a TTIP) tenham sido considerados como pontos de inflexão no que se refere à incorporação de direitos sociais, a realidade é que existe pouca diferença entre as cláusulas trabalhistas incluídas nos TLCs bilaterais dos Estados Unidos e da UE e aquelas previstas nos megarregionais, como a TPP, a TTIP e o acordo UE-Mercosul. Estes últimos, em sua maioria, trataram de replicar as práticas dos primeiros[2].

 

Os megarregionais negociados pela UE e pelos Estados Unidos adotaram uma abordagem parecida. Em primeiro lugar, esses acordos exigem que as partes concordem e atendam às normas trabalhistas reconhecidas internacionalmente. Estas provêm principalmente dos acordos da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e incluem direitos trabalhistas (por exemplo, liberdade de associação, negociação coletiva e proibição do trabalho infantil) e normas sobre condições de trabalho (como salário mínimo e direitos de segurança social). Em segundo lugar, esses TLCs também incluem obrigações relacionadas ao comércio, exigindo que as partes não flexibilizem suas leis trabalhistas domésticas para impulsionar o comércio ou o investimento estrangeiro. A ideia aqui é que as partes não devem manipular a regulação nacional para obter uma vantagem competitiva injusta nos fluxos de comércio ou de investimento.

 

A UE e os Estados Unidos contrastam de maneira significativa no que se refere a como garantir o cumprimento das obrigações laborais incluídas em seus TLCs. Em geral, os Estados Unidos adotam uma abordagem “condicional”, segundo a qual o tratamento preferencial e os compromissos negociados de acesso a mercados estão sujeitos ao cumprimento das normas trabalhistas mínimas. Essa condicionalidade se manifesta de duas formas. Em primeiro lugar, os Estados Unidos têm exigido historicamente que suas contrapartes realizem importantes reformas trabalhistas internas antes da entrada em vigor dos acordos comerciais. Tais pré-condições permitem ao país utilizar a ameaça de não ratificação para forçar seus parceiros comerciais a melhorar os padrões de proteção trabalhista no âmbito nacional. Por exemplo, durante a assinatura da TPP, os Estados Unidos também negociaram acordos bilaterais com Brunei, Malásia e Vietnã – países associados com padrões trabalhistas relativamente baixos e um histórico pobre de ratificação das convenções da OIT. Portanto, para que pudessem se beneficiar do livre acesso ao mercado estadunidense, era necessário que esses países empreendessem uma série de reformas em sua legislação nacional. Em segundo lugar, a condicionalidade também se observa no mecanismo de solução de controvérsias previsto nos TLCs celebrados pelos Estados Unidos. Em geral, tais acordos permitem a suspensão de benefícios concedidos a uma parte se for demonstrado que o não cumprimento resultou de uma ação sustentada ou recorrente ou de uma inação, que acabou por afetar o comércio ou o investimento entre as partes.

 

Em contraste, a UE adota um enfoque “de promoção”[3]: insiste no diálogo para promover as regras trabalhistas e não submete suas cláusulas trabalhistas aos mecanismos de solução de controvérsias previstos no TLC. Diferentemente dos Estados Unidos, a UE recorre ao estabelecimento de Comitês de Desenvolvimento Sustentável e a estruturas da sociedade civil destinadas a garantir o monitoramento contínuo do cumprimento das cláusulas trabalhistas. Por exemplo, as propostas da UE no acordo UE-Mercosul incluem o estabelecimento de um Comitê de Comércio e Desenvolvimento Sustentável, que monitora a implementação efetiva das provisões trabalhistas, e um mecanismo de solução de controvérsias, que revisa as disputas envolvendo cláusulas laborais, mas que só pode produzir relatórios não vinculantes.

 

Examinando a efetividade das cláusulas trabalhistas

 

É complexa a discussão sobre a efetividade das cláusulas trabalhistas nos acordos comerciais como recurso para melhorar os direitos e as condições trabalhistas nacionais.

 

Há evidências de que os TLCs assinados pelos Estados Unidos contribuíram para uma melhor proteção dos direitos trabalhistas em seus parceiros comerciais. Em especial, a abordagem “condicional” mostrou-se uma ferramenta bastante eficaz para lograr que os sócios comerciais dos Estados Unidos elevassem seus padrões trabalhistas durante o processo de negociação dos TLCs.

 

Apesar das evidências mencionadas acima[4], também existem casos em que os países que assinaram TLCs com os Estados Unidos não cumpriram com seus compromissos laborais. Por exemplo, em uma recente pesquisa[5], o Escritório de Responsabilidade Governamental dos Estados Unidos revisou a implementação dos capítulos trabalhistas incluídos nos TLCs celebrados com países latino-americanos (por exemplo, aquele celebrado com a Colômbia e o CAFTA-DR). O estudo encontrou múltiplas e sistemáticas violações de direitos e não-cumprimentos em países como Colômbia e Guatemala. Outro tema relacionado a isso é que, ainda que exista uma aplicação estrita dos TLCs dos Estados Unidos, apenas uma decisão judicial sobre uma suposta violação das cláusulas trabalhistas foi emitida até o momento. Em resumo, ainda que as pré-condições mencionadas tenham se mostrado bastante eficazes em estimular os países a realizarem reformas internas, o panorama é muito mais heterogêneo quando se trata de garantir seu contínuo cumprimento e aplicação uma vez ratificado o acordo.

 

A eficácia no cumprimento das normas trabalhistas dos TLCs da UE é igualmente complexa. Pesquisas realizadas[6] comprovam que os marcos de cooperação estabelecidos nos TLCs da UE –  e, em particular, a participação da sociedade civil nesses esquemas – levaram a uma melhoria dos direitos trabalhistas na fase de implementação do acordo. No entanto, também existem limitações ao enfoque europeu, como no caso do TLC UE-Colômbia: embora ainda esteja em construção, um estudo recente aponta para um impacto mínimo do referido acordo sobre a proteção do trabalho doméstico. Isso pode ser compreendido a partir das deficiências operacionais observadas nos mecanismos de cooperação previstos no acordo, como a falta de transparência das instâncias da sociedade civil que monitoram a implementação das cláusulas trabalhistas. Nesse sentido, atores da sociedade civil sustentam que o trabalho desses comitês não foi suficientemente divulgado, tanto que alguns até desconhecem sua existência. Uma conclusão pode ser extraída do TLC UE-Colômbia: na ausência de um apoio financeiro adequado e um forte compromisso com as organizações da sociedade civil, uma “abordagem de promoção” dos direitos trabalhistas nos TLCs pode não ser suficiente para levar ao seu cumprimento.

 

O efeito positivo das cláusulas trabalhistas sobre a proteção dos direitos dos trabalhadores é complexo e apresenta múltiplos níveis. Já as evidências sobre o impacto de tais disposições sobre os fluxos comerciais são mais claras. Como mencionado, as pesquisas mostraram que as disposições trabalhistas nos acordos comerciais não contribuem de forma significativa para alterações nos fluxos de comércio.

 

Existe uma exceção importante, no entanto. Um estudo recente[7] sobre os acordos Norte-Sul sustenta que a definição de obrigações trabalhistas fundamentadas em mecanismos de cooperação – como aqueles incorporados a TLCs de que a UE é parte – tende a gerar “um impacto significativo e positivo” sobre os fluxos de comércio dos países de baixa renda em relação àqueles de alta renda. Em contraste, as cláusulas trabalhistas baseadas em mecanismos de aplicação não possuem um efeito significativo sobre os fluxos comerciais.

 

Os megarregionais e a América Latina

 

Argumentei acima que os megarregionais têm refletido a visão de que os acordos comerciais podem constituir instrumentos de promoção dos direitos trabalhistas. Aqueles que historicamente descartaram o vínculo entre comércio e trabalho – em sua maioria, países em desenvolvimento – propuseram a negociação de acordos comerciais sem qualquer obrigação relacionada às questões trabalhistas. Exemplo disso é a RCEP e a CFTA, que não buscam impor obrigações trabalhistas substanciais. Por outro lado, UE e Estados Unidos tentaram transferir sua abordagem sobre comércio-trabalho dos acordos bilaterais para os megarregionais.

 

Em relação ao contexto específico da América Latina, podemos observar uma dicotomia semelhante. Atualmente, existem três acordos que poderiam ser classificados como megarregionais: o acordo do Mercosul (1991), que abrange Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai; a Aliança do Pacífico (2011), formada por Chile, Colômbia, México e Peru; e o TLC UE-Mercosul, em negociação. Os dois primeiros não incluem nenhuma disposição que obrigue as partes a cumprir com padrões trabalhistas mínimos. No entanto, no TLC UE-Mercosul, o bloco europeu exigiu a inclusão de um capítulo sobre desenvolvimento sustentável que exige a proteção de direitos trabalhistas mínimos. O texto proposto está alinhado com a “abordagem de promoção” que caracteriza os acordos assinados pela UE – ou seja, não se baseia em mecanismos de aplicação específicos, mas no estabelecimento de marcos cooperativos que permitam o contínuo monitoramento de seu cumprimento.

 

No futuro, é preciso continuar considerando os acordos megarregionais como instâncias propícias ao desenvolvimento de abordagens inovadoras no que toca à relação entre comércio e trabalho. Já não se sustenta o argumento de que são projetados para aumentar os custos trabalhistas nos países em desenvolvimento e, assim, eliminar uma das poucas vantagens competitivas que estes possuem no comércio. A evidência empírica disponível tem demonstrado que as cláusulas trabalhistas dos acordos comerciais não possuem o efeito de inibir os fluxos comerciais.

 

A pergunta então é como utilizar melhor os acordos comerciais para impulsionar simultaneamente os fluxos comerciais e melhorar os direitos trabalhistas e as condições de trabalho. Foram apresentadas muitas propostas voltadas ao aprimoramento das cláusulas trabalhistas nesses acordos. Alguns argumentam que o alcance dos direitos cobertos nos acordos deveria ser ampliado para além dos direitos trabalhistas básicos da OIT, abarcando, por exemplo, o direito à segurança social, a um salário digno e a padrões de saúde e segurança. Outros sugerem que atores privados (organizações da sociedade civil e sindicatos) devem passar a participar desse processo de reforma, apresentando demandas contra os países suspeitos de violar direitos trabalhistas.

 

Em termos mais gerais, uma combinação dos enfoques da UE e dos Estados Unidos poderia ser a melhor solução. O uso de pré-condições, como na abordagem estadunidense, mostrou ser um meio muito eficaz na indução de uma reforma legislativa nacional integral no âmbito dos direitos trabalhistas. No entanto, após a ratificação, existem poucas evidências de que os mecanismos de aplicação incorporados aos acordos comerciais contribuem para uma melhor proteção dos direitos trabalhistas e para o aumento dos fluxos comerciais de modo geral. Por outro lado, estudos têm mostrado que a abordagem de promoção dos direitos trabalhistas adotada pela UE obteve avanços tanto em matéria de proteção desses direitos como de aumento nos fluxos comerciais. Portanto, um acordo que combine o uso de pré-condições e a promoção ex-post dos direitos trabalhistas por meio da cooperação regular, da assistência técnica e da capacitação pode constituir a plataforma ideal para o desenvolvimento econômico e social sustentável. 

 

* Billy Melo-Araujo é professor de Direito Econômico Internacional na Queen University Belfast.

This article is published under
25 June 2018
Neste artigo, a autora analisa os padrões de incorporação de cláusulas trabalhistas adotados pelo Canadá e pela Coreia do Sul em acordos comerciais e discute possíveis cenários para as negociações desses países com o Mercosul.
Share: 
25 June 2018
Diante da busca por acordos supranacionais para facilitar e proteger o comércio e os investimentos, o autor discute a pouca atenção dada aos direitos trabalhistas no nível internacional e analisa a incorporação, nos últimos anos, de uma “cláusula social” nos tratados internacionais.
Share: