Agricultura: tempo de colher resultados ou de plantar sementes para o futuro?

9 December 2017

Apesar dos pequenos avanços, a agricultura tem sido um tema central nas discussões na Organização Mundial do Comércio (OMC) desde que os membros endossaram pela primeira vez regras globais sobre o comércio agrícola há 23 anos. A redução dos subsídios agrícolas distorcivos ao comércio e o acesso a mercado foram elementos chave nas negociações da Rodada Doha, lançada em 2001. Questões relativas ao comércio agrícola fizeram parte de “pacotes” mais amplos, resultantes das últimas Conferências Ministeriais – levando muitos a acreditar que Buenos Aires deve continuar a construir esse legado.

 

Enquanto a maioria dos membros é a favor de um resultado positivo em questões comerciais agrícolas em Buenos Aires, alguns relutam em concordar com novas regras no atual estágio. Por exemplo, o governo dos Estados Unidos revelou recentemente seu “ceticismo” quanto aos resultados que podem ser alcançados na Argentina. Desacordos persistem entre os membros tanto no nível político quanto no nível técnico. Preocupações antigas, como as medidas de apoio interno à agricultura e os estoques públicos para fins de segurança alimentar, ressurgiram repetidamente nos preparativos para a Conferência deste ano.

 

Contínuas discussões focadas em um sistema de comércio agrícola “justo e orientado para o mercado” fazem parte do atual Acordo sobre Agricultura da OMC. Além disso, os Estados-membros da Organização das Nações Unidas (ONU) endossaram vários compromissos no âmbito dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), que incluem uma meta pertencente ao SDG 17, destinada a “promo[ver] um sistema comercial universal, baseado em regras, aberto, não discriminatório, multilateral e igualitário, sob a Organização Mundial de Comércio, inclusive por meio do encerramento das negociações da Agenda de Desenvolvimento de Doha”.

 

O SDG 17 também estimula iniciativas que lidem com as restrições e distorções comerciais na agricultura, como um meio de alcançar o objetivo de eliminar a fome e a desnutrição até 2030 – objetivo estabelecido pelo SDG 2. Desse ponto de vista, um resultado positivo na OMC sobre subsídios agrícolas e outros temas não resolvidos é um requisito necessário, mas insuficiente, para o progresso de objetivos globais.

 

O êxito dos resultados negociados na OMC no apoio de tais ODS também dependerá de sua implementação, conforme Ministeriais recentes demonstram. De fato, o SDG 2 inclui a eliminação dos subsídios à exportação agrícola e “medidas de exportação com efeito equivalente”. Da mesma forma, os ministros do Comércio reunidos em Nairobi há dois anos concordaram em eliminar esse tipo de ajuda estatal. No entanto, o progresso na implementação dessa medida tem sido lento, pois apenas a União Europeia (UE) e a Austrália submeteram agendas revisadas para a OMC refletindo essa mudança.

 

O que está em discussão?

 

Muitos países têm argumentado que a Ministerial deveria congelar e reduzir as medidas internas de apoio à agricultura distorcivas ao comércio – um dos principais temas pendentes de Doha, cuja necessidade de discussão é compartilhada por todos os membros. Ao mesmo tempo, um grupo de países em desenvolvimento renovou os esforços por uma “solução permanente” para as dificuldades que dizem enfrentar sob as regras atuais da OMC para comprar alimentos a preços subsidiados como parte de seus programas públicos de estocagem para fins de segurança alimentar. Outra questão crítica para os países mais pobres do mundo, os subsídios ao algodão também estão na agenda. Por fim, há outra proposta em discussão para melhorar a transparência nas restrições às exportações agrícolas e a isenção de sua aplicação sobre a ajuda alimentar humanitária.

 

Entretanto, caso soluções satisfatórias parciais ou totais não sejam encontradas em Buenos Aires, esses temas poderiam ser abordados em um programa de trabalho desenvolvido após a Ministerial – juntamente com outras áreas não agrícolas. Funcionários envolvidos nas conversações dizem que o programa de trabalho também poderia incluir negociações sobre acesso a mercado agrícola; um “mecanismo especial de salvaguarda” para proteger os países em desenvolvimento e os produtores dos países menos avançados (PMA) de aumentos súbitos dos volumes de importação ou a redução dos preços; e questões sobre “concorrência das exportações” não resolvidas na última Conferência Ministerial celebrada em Nairobi (Quênia) em 2015, como as relativas às empresas públicas dedicadas ao comércio de produtos agrícolas. 

 

Ajuda interna

 

Os membros apresentaram diversas propostas com o objetivo de limitar o apoio interno distorcivo ao comércio agrícola ao longo dos últimos meses. Enquanto algumas propostas tratam de corrigir desequilíbrios nas regras da OMC, outras buscam estabelecer uma base futura mais justa para o comércio. Diferenças consideráveis entre os países dificultam um consenso na área.

 

Divisões surgiram particularmente entre a postura dos países em desenvolvimento de maior porte, como China e Índia, e os membros que há muito tempo utilizam subsídios que distorcem o comércio agrícola – por exemplo, Estados Unidos e União Europeia (UE). Embora a China e a Índia tenha pedido a eliminação das medidas de apoio pertencentes à “caixa amarela”, seus governos também são favoráveis à manutenção das flexibilidades atuais para que os países em desenvolvimento ofereçam um apoio de minimis – algo que, segundo o governo estadunidense, distorceria os mercados. Enquanto isso, os países do G10 – caracterizados pelo considerável protecionismo no setor agrícola – argumentam que a postura exigida pelos governos chinês e indiano é pouco realista. Entre os membros do G10 estão Japão, Noruega e Suíça. Finalmente, os membros do grupo de Estados da África, Caribe e Pacífico (ACP) respaldaram em grande medida a posição dos países em desenvolvimento de maior porte.

 

Uma proposta apresentada em junho por UE, Brasil e outros três países exportadores de produtos agrícolas tentou avançar em um enfoque diferente. O documento pedia o estabelecimento de novos limites máximos para o apoio total distorcivo ao comércio, que representariam uma fração da produção agrícola. Ademais, buscava incentivar a apresentação de dados mais atuais e precisos à OMC. Os países em desenvolvimento poderiam oferecer um maior nível de apoio que os países desenvolvidos, ou estabelecer seus novos limites máximos posteriormente. Por sua vez, inexistiriam restrições ao apoio proporcionado pelos PMA. Fundamentalmente, a proposta buscou vincular as novas regras sobre subsídios agrícolas com a questão da aquisição subsidiada de alimentos pelos programas de estoques públicos com fins de segurança alimentar dos países em desenvolvimento – um movimento que China, Índia e outros países pertencentes à coalizão de negociação G33, de países com grandes populações de pequenos agricultores, consideraram inaceitável.

 

Outro grupo de países também enfrentou dificuldades com o enfoque do Brasil e da UE, ainda que por motivos distintos. Austrália, Nova Zelândia e alguns outros países exportadores de produtos agrícolas pediram limites máximos determinados como um valor monetário fixo, ao invés dos limites que subiriam em resposta a maiores valores de produção agrícola. O grupo apresentou uma proposta em outubro que oferece uma série de abordagens para o estabelecimento de um limite máximo. As opções cobrem os principais países, economias com uma utilização significativa de subsídios – caso do G10 – e os países em desenvolvimento de menor porte. Os PMA não teriam compromissos segundo a proposta.

 

O governo do México afirma que a proposta imporia uma pesada carga sobre os países em desenvolvimento, que possuem limites máximos para a ajuda com efeito distorcivo ao comércio. Por isso,  os negociadores mexicanos apresentaram uma abordagem alternativa, baseada na redução dos direitos vigentes.

 

Mais recentemente, a Argentina apresentou uma proposta em seu papel de anfitriã da Conferência Ministerial – e não refletindo sua posição nacional. O objetivo: consolidar os pontos de “convergência”. O texto se inspira em elementos de propostas apresentadas por outros países e inclui limites à ajuda geral distorciva ao comércio, assim como aos subsídios pertencentes à “caixa amarela”.

 

 

Estoques públicos

 

Entre as ideias apresentadas, algumas discutem o tema da constituição de estoques públicos com fins de segurança alimentar. Os países em desenvolvimento de maior porte levantaram a questão pela primeira vez antes da Conferência Ministerial de Bali em 2013, quando a rápida inflação nos preços dos alimentos ameaçava levá-los a infringir as normas vigentes da OMC sobre os níveis de subsídios agrícolas.

 

Os ministros chegaram a um acordo temporário, segundo o qual outros países concordavam em não iniciar controvérsias sobre o tema na OMC. Em troca, os países em desenvolvimento forneceriam informação mais detalhada sobre a operação desses esquemas de apoio e outras condições. Os países posteriormente decidiram que o acordo se aplicaria até que uma solução permanente fosse encontrada. Embora China, Índia e outros países do G33 sejam favoráveis a uma isenção para essas medidas de auxílio, países exportadores de produtos agrícolas como Paraguai e Rússia preferem um resultado baseado no acordo de Bali.

 

Os membros também debateram a possível ampliação do escopo da atual “solução provisória” na cobertura de produtos ou nos requisitos relacionados ao seu uso ao planejar uma solução final – sem um resultado claro para a agenda da Ministerial.

 

Embora os membros tenham chegado a um acordo na Ministerial de Bali para elaborar uma solução permanente para a Conferência Ministerial de 2017, a decisão se transformou desde então em um prazo não vinculante. A atual “solução provisória”, ou cláusula da paz, seguirá vigente até que haja um consenso sobre uma versão permanente.

 

Algodão, restrições à exportação

 

Há mais de uma década, os membros decidiram que abordariam a questão do algodão de uma forma “ambiciosa, rápida e específica”. Na prática, os esforços para avançar nessas conversações comerciais têm enfrentado problemas. Mais recentemente, alguns compromissos foram aprovados em Nairobi, buscando melhorar o acesso a mercado para os PMA. Da mesma forma, algumas disposições sobre concorrência das exportações foram aprovadas.

 

O grupo C4 de produtores de algodão da África Ocidental apresentou uma proposta sobre algodão em outubro, patrocinada pelos membros do grupo – Benin, Burkina Faso, Chade e Mali. O novo documento defende a limitação do nível geral de apoio ao algodão distorcivo ao comércio, assim como medidas em relação às políticas de auxílio pertencentes à “caixa verde” – que devem causar uma distorção mínima ao comércio segundo as normas atuais da OMC.

 

Os países comprometidos com o estabelecimento de um teto para a ajuda pertencente à “caixa amarela” da OMC estariam sujeitos a uma redução do auxílio distorcivo global ao algodão que oscilaria entre 70% e 90% – dependendo do nível dos subsídios em um dado período histórico. A proposta não requer novos compromissos de países em desenvolvimento como China e Índia; por isso, países desenvolvidos como os Estados Unidos não a viram como um bom ponto de partida para novas conversações.

 

De forma separada, as propostas sobre restrições às exportações de produtos agrícolas se concentram principalmente em passos limitados para a melhoria das normas existentes. Em geral, os membros receberam favoravelmente um documento de Cingapura que propõe uma maior transparência nesse âmbito. O documento propõe ainda uma isenção à ajuda alimentar humanitária adquirida pelo Programa Mundial de Alimentos (WPF, sigla em inglês).

 

Para além de Buenos Aires

 

A poucos dias do começo da 11ª Conferência Ministerial, o nível de apoio final que os membros da OMC dariam a um acordo ainda não está claro. Dada essa situação, assim como o fato de que algumas questões relacionadas ao comércio agrícola apareceram pouco nas conversações recentes em Genebra, é provável que os temas com possibilidade de serem incluídos em um programa de trabalho orientado a informar negociações futuras desempenharão um papel fundamental nas negociações de Buenos Aires. A estrutura e a abordagem desse diálogo dependerão das discussões na capital argentina.

 

Assim como os planos de construção de um programa de trabalho para o período posterior à Ministerial de Bali – iniciativa que não prosperou –, esforços recentes para consensuar a elaboração de novos programas de trabalho produziram resultados mistos. Em consequência, o desenho de um novo programa de trabalho e a vontade política para sua implementação serão elementos cruciais para um êxito.

 

Juntamente com outros quatro países exportadores agrícolas, a Argentina propôs um diálogo sobre acesso a mercado. Enquanto isso, Canadá, Chile e Suíça pediram aos membros que negociem melhores disciplinas sobre concorrência das exportações. Sem um acordo sobre os mandatos de negociação, um novo consenso sobre o trabalho a ser feito poderia ajudar os membros a avançar em objetivos compartilhados, como os estabelecidos nos ODS.

 

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Vários membros da OMC vêm buscando atualizar o programa de trabalho de 1998 sobre comércio eletrônico. Ademais, querem avaliar a possibilidade de estabelecimento de novas regras sobre o tema.
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Os membros da OMC vêm trabalhando para estabelecer disciplinas para os subsídios à pesca predatória. Impulsionados pelos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, buscam concluir esses esforços até 2020.
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