As transformações na abordagem da China sobre cláusulas ambientais e trabalhistas em acordos regionais de comércio

25 June 2018

Uma das características mais proeminentes do sistema de comércio global nas últimas duas décadas é a rápida proliferação de acordos regionais de comércio (RTAs, sigla em inglês). Os RTAs tornaram-se fóruns cada vez mais importantes para a formulação das regras do comércio internacional – tanto no que diz respeito a áreas tradicionais (como barreiras tarifárias e não tarifárias) quanto aos chamados “novos temas” (como cláusulas ambientais e trabalhistas).

 

Há tempos, os Estados Unidos e a União Europeia (UE) têm sido os principais proponentes da inclusão desses tópicos, e suas abordagens são relativamente bem conhecidas. O enfoque adotado pela China, em contraste, é pouco conhecido. Este artigo discute as mudanças observadas na abordagem ambiental e trabalhista adotada pela China em tratados de comércio e analisa o que se pode esperar do posicionamento chinês em futuros acordos nessas matérias.

 

Provisões ambientais

 

Quando a República Popular da China foi criada, em 1949, o país tentava se reerguer das grandes guerras. A prioridade era desenvolver a economia, e foi dada pouca atenção à proteção ambiental. Esse quadro só começou a mudar em 1972, quando a China enviou uma delegação para a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano. No ano seguinte, o país realizou a primeira reunião sobre proteção ambiental e adotou uma estratégia nacional com essa preocupação. Em 1978, a importância do tema foi pela primeira vez reconhecida na Constituição da China, que, em seu Artigo XI, declara que “[o] Estado deve proteger o ambiente e os recursos naturais, evitar a poluição e outros riscos públicos”. Um ano mais tarde, a China promulgou sua primeira Lei de Proteção Ambiental, que entrou em vigor de maneira provisória até 1989.

 

Ao longo dos 40 anos seguintes, a China construiu gradualmente um amplo quadro regulatório nessa seara. Aos princípios básicos definidos na Lei de Proteção Ambiental de 1989, foi agregada uma série de leis sobre problemas específicos, como proteção do oceano (1982), poluição sonora (1996), poluição do ar (2000), produção limpa (2002), avaliação do impacto ambiental (2002), poluição radioativa (2003), resíduos sólidos (2004), energia renovável (2005), conservação de energia (2007), poluição da água (2008) e economia circular (2008).

 

Além desses avanços na legislação doméstica, a China assinou mais de 50 acordos multilaterais ambientais (EMAs, sigla em inglês). Até recentemente, contudo, o país preferiu lidar com o tema por meio de acordos de cooperação econômica, ao invés de RTAs. Como resultado, existem poucas cláusulas ambientais na maioria de seus RTAs mais antigos.

 

Cabe destacar, entretanto, que mesmo nos RTAs em que cláusulas ambientais foram incorporadas, a abordagem adotada é de cautela. Em geral, esses acordos limitam-se a: reconhecer o princípio de “desenvolvimento sustentável” no preâmbulo; criar medidas ambientais como exceções a obrigações comerciais; adotar uma linguagem não-vinculante (“empreender os melhores esforços”) quando se trata de cooperação ambiental; e incorporar compromissos de acesso a mercado para bens e serviços ambientais.

 

Em seus RTAs mais recentes, a China tem revelado uma maior disposição para incluir cláusulas ambientais mais substantivas. Por exemplo, o tratado de livre comércio (TLCs) assinado com Cingapura menciona o projeto da “Cidade Ecológica Sino-cingapuriana Tianjin”, localizada nas proximidades de Beijing. Trata-se da primeira cidade ecológica intergovernamental do mundo e, nesse sentido, o projeto oferece um novo modelo de cooperação ambiental. Nesse caso específico, a China contribui com a terra, o trabalho e a matéria-prima, e Cingapura fornece a tecnologia e o conhecimento técnico.

 

Os TLCs mais recentes da China com a Suíça (2014) e com a Coreia do Sul (2015) deram um passo à frente e incorporaram capítulos específicos sobre meio ambiente. No caso da Suíça, as duas partes concordaram em “facilitar e promover o investimento e a disseminação de bens, serviços e tecnologias benéficas para o meio ambiente” e fornecer “os recursos necessários para implementar a cooperação ambiental”.

 

Já no caso da Coreia do Sul, as partes comprometeram-se a conduzir um estudo de impacto ambiental do acordo. Ainda, o referido TLC exige que as partes garantam o cumprimento efetivo de suas medidas ambientais. O texto do acordo é quase idêntico àquele usado na Seção 20.3.4 da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês), que possui um dos mais altos padrões sobre provisões ambientais em TLCs.

 

Esse panorama aponta para um maior engajamento da China com temas ambientais no âmbito dos TLCs. Ao mesmo tempo, esses acordos não permitem a aplicação do mecanismo de resolução de controvérsias ao capítulo ambiental, o que sugere certa relutância da China em aceitar compromissos ambientais como obrigações vinculantes.

 

Provisões trabalhistas

 

No que diz respeito a temas trabalhistas, a China também tem adotado uma abordagem cautelosa nos RTAs de que é signatária. Cabe destacar que essa característica coincide com o fato de que a China foi um dos países fundadores da Organização Mundial do Trabalho (OIT), em 1919. Mesmo que tenha permanecido formalmente como um membro dessa instituição, a China só começou a participar ativamente na OIT a partir de 1983, período que inaugura uma série de reformas econômicas e políticas de abertura no país.

 

A OIT possui 189 convenções, as quais podem ser agrupadas em três categorias. Na primeira, encontram-se oito Convenções Centrais ou Fundamentais, que contemplam princípios fundamentais e direitos no trabalho. Estes incluem temas como liberdade de associação e o efetivo reconhecimento do direito à barganha coletiva; a eliminação de todas as formas de trabalho compulsório ou forçado; a abolição do trabalho infantil; e o fim da discriminação em matéria de emprego e ocupação. O segundo grupo é formado por quatro Convenções de Governança, que tratam do funcionamento do sistema de padrões trabalhistas internacionais. A última categoria envolve as Convenções Técnicas, que lidam com direitos relativos a aspectos específicos (como horas de trabalho, saúde e segurança) ou setores (por exemplo, agricultura, mineração e trabalho marítimo).

 

Até agora, a China assinou 26 convenções da OIT, incluindo quatro convenções fundamentais sobre igualdade salarial, discriminação, idade mínima e trabalho infantil. Esse quadro coloca a China bem abaixo da média mundial de 40 convenções da OIT e sete convenções fundamentais firmadas por um país.

 

Além disso, as convenções assinadas pela China são quase todas convenções técnicas, com apenas duas convenções de governança: uma sobre Política de Emprego e outra sobre Consulta Tripartite (Normas Internacionais do Trabalho). Cabe ressaltar, ainda, que a China não assinou as convenções relacionadas a liberdade de associação, direito de organização e barganha coletiva. Esses direitos também são reconhecidos pelo Artigo 8(1)(a) do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (ICESCR, sigla em inglês), ratificado pela China em 2003 – com a reserva de que a aplicação desse Artigo “deve ser consistente com as provisões relevantes da Constituição da República Popular da China, Lei Sindical da República Popular da China e Lei Trabalhista da República Popular da China”. Como a Lei Sindical só reconhece a Federação de Sindicatos de Toda a China (All-China Federation of Trade Unions), nenhum sindicato independente é permitido no país.

 

O trabalho forçado é outra área problemática para a China, onde a reeducação através do trabalho foi oficialmente abolida apenas em 2013 e o trabalho obrigatório em presídios ainda suscita preocupações. Além das convenções da OIT, o trabalho forçado é proibido pelo Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos (ICCPR, sigla em inglês), instrumento não ratificado pela China.

 

Em um quadro marcado pela cautela, chama atenção o posicionamento mais ativo do país no que toca à “exportação” de mão de obra e cooperação na área trabalhista. A exportação de mão de obra chinesa existe desde os anos 1950, quando trabalhadores foram enviados ao exterior como parte do programa de ajuda externa da China. Esses fluxos atingiram números crescentes na década de 1980, mas seguiram uma dinâmica desacoplada de programas públicos nesse período. Entre 1992 e 2008, o país adotou um modelo duplo de agência regulatória para suas exportações de mão de obra: o Ministério do Comércio (MOFCOM, sigla em inglês) passou a ser a instituição responsável pela regulação de categorias de trabalhadores; e o Ministério do Trabalho e Segurança Social (MOLSS, sigla em inglês), pela supervisão de trabalhadores individuais. O poder regulatório para ambos os grupos foi consolidado no MOFCOM em julho de 2008.

 

Em linha com sua abordagem cautelosa, a China não incluiu temas trabalhistas em seus TLCs mais antigos. Por outro lado, o tema foi frequentemente abordado em acordos bilaterais isolados sobre cooperação trabalhista ou em memorandos de entendimento assinados pelo MOLSS e por suas contrapartes em países parceiros. Isso também reflete a divisão de poder entre o MOFCOM e o MOLSS, já que TLCs geralmente são negociados pelo primeiro, sem nenhum envolvimento do MOLSS.

 

Desde 2008, entretanto, a China adotou uma nova abordagem, que inclui dois aspectos. O primeiro diz respeito à ampliação do acesso ao mercado para as exportações de mão de obra da China. Por exemplo, seus TLCs com a Nova Zelândia e a Austrália incluem capítulos especiais sobre movimentação de pessoas nativas, assim como oportunidades especiais de acesso a mercado para ocupações como terapeutas da medicina tradicional chinesa, técnicos de artes marciais chinesas e chefs de cozinha chinesa. Como essas atividades profissionais são específicas à China, não colocam pressões competitivas significativas sobre seus parceiros comerciais em TLCs. Além disso, já que esses compromissos de acesso a mercado são limitados por cotas, não devem causar problemas nos mercados de trabalho domésticos desses parceiros da China. Em segundo lugar, a cooperação trabalhista é agora incorporada nos novos TLCs da China, como no caso daqueles firmados com Peru, Chile e Suíça. No entanto, essas provisões especiais sobre cooperação trabalhista nesses TLCs não são substanciais, uma vez que se referem aos memorandos de entendimento assinados pelo MOLSS com os respectivos países.

 

Panorama futuro

 

Além de seu atual repertório de TLCs, a China tem negociado outros acordos e tem conduzido estudos de viabilidade com dezenas de países. A julgar pelas mudanças na postura da China já mencionadas, é provável que tais frentes de negociação venham a refletir essa maior disposição do país para incluir cláusulas ambientais. Ao mesmo tempo, deve-se esperar que a China adapte suas abordagens para o tema em função do parceiro comercial.

 

Por exemplo, países desenvolvidos são, de modo geral, caracterizados por uma estrutura de proteção ambiental já bem estabelecida, além de desfrutarem da tecnologia e do know-how necessários para a preservação ambiental. Nesse sentido, negociações entre a China e países com essas características envolverão uma pressão maior para que a China melhore os padrões de proteção ambiental e seu desempenho no cumprimento de leis e regulações já existentes. Em uma situação como essa, é provável que a China precise de mais ajuda técnica e transferência de tecnologia, assim como acesso ampliado a mercado para bens e serviços ambientais.

 

Já as negociações envolvendo países em desenvolvimento podem seguir uma dinâmica bastante diferente. Como esses países carecem tanto de um marco legal quanto da capacidade de fiscalização em termos de proteção ambiental, será mais difícil negociar compromissos substanciais nesses casos. Aqui, é provável que a China prefira focar em estudos conjuntos e na harmonização de padrões ambientais.

 

Quanto a questões trabalhistas, provavelmente veremos a China exigindo mais provisões que facilitem a exportação de mão de obra do país. Isso inclui lidar com questões processuais e a expedição de vistos, mas também com concessões mais substantivas, como no caso dos compromissos sobre o Modo 4 (movimento de pessoas nativas) e a ampliação da cota para atividades profissionais culturalmente específicas à China. Por outro lado, já que direitos trabalhistas continuam sendo um tema político sensível, é improvável que o país flexibilize sua posição sobre as provisões de direitos trabalhistas, especialmente no que se refere a sindicatos. No máximo, poderemos ver algum compromisso geral da China sobre respeito a normas internacionais do trabalho, mas mesmo esses compromissos estarão isentos de mecanismos de resolução de controvérsias no âmbito dos TLCs.

 

* Henry Gao é professor Associado de Direito na Universidade de Administração de Cingapura. Professor da Cátedra Dongfang no Instituto de Comércio Exterior de Xangai. Membro do Conselho Consultivo do Programa de Cátedras da OMC.

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