Brasil e Argentina: salvaguardas ou VERs?

18 March 2005

No ano de 2004 houve uma sucessão de impasses comerciais entre Brasil e Argentina. Diversos produtos foram o motivo de tais conflitos, como eletrodomésticos da linha branca, televisores, têxteis, carnes suínas e calçados. Historicamente, esses produtos, aliados a papel, cerâmicas e produtos siderúrgicos, seriam os produtos que mais conflitos teriam gerado na relação bilateral Brasil e Argentina, conforme teria apontado recente estudo da Confederação Nacional da Indústria (CNI).

 

A solução que tem sido usada pelos dois países, no âmbito do Mercosul, para fazer frente a conflitos comerciais e solucioná-los é a negociação institucionalizada. Tal negociação é facilitada pela Comissão de Monitoramento do Comércio Bilateral, instituída pelo Consenso de Buenos Aires em 15 de agosto de 2003. Por meio dessas negociações, empresários argentinos e brasileiros procuram  chegar  a  um denominador   comum   acerca   da controvérsia, normalmente decorrente da importação de determinado produto em volume considerado excessivo pela outra parte (em geral, argentina). Quando o produto não é incluído na lista de exceções à Tarifa Externa Comum (TEC) nem é objeto de investigação antidumping (muitas vezes palco de negociações e acordos de preço), as partes chegam a um acordo de  restrição  voluntária  de exportações (sigla em inglês, VERs, para voluntary export restraints). Ou seja, um lado (geralmente, o brasileiro) aceita diminuir ou manter o volume de suas exportações até o limite acordado. Fica nítida a preferência de ambos os países pela utilização de um mecanismo de solução de controvérsias negocial. Todavia, críticas têm aparecido de lado a lado. Do de lá, diz-se que o mecanismo é insuficiente — ou que não lograria chegar a níveis de proteção suficientes. Do de cá, pondera-se acerca da forma como os conflitos são provocados e os acordos celebrados, tendo em vista a utilização de medidas unilaterais a priori, para somente após sentar à mesa de negociação.

 

Nesse contexto, em setembro de 2004, o Governo argentino ofereceu um pacote de propostas que visa a corrigir as assimetrias econômicas existentes no bloco. Uma das propostas incluía a adoção de um mecanismo de restrição de exportações a ser utilizado quando houvesse um aumento significativo de exportações de um lado para o outro. Aqui, chamaremos esse mecanismo de “salvaguardas”, simplesmente. Após um período de refutação e outro de incerteza, pululam nos jornais notícias acerca da concordância do governo brasileiro em negociar a adoção das ditas salvaguardas no âmbito do Mercosul. A questão que se põe, portanto, é se a adoção de salvaguardas no âmbito do Mercosul seria positiva ou negativa. Mais precisamente: seria a reinstituição de salvaguardas uma medida que favoreceria o relacionamento comercial bilateral entre Brasil e Argentina, ou não?

 

A adoção de salvaguardas não é novidade no âmbito do Mercosul. A possibilidade de aplicação desse mecanismo foi extinta em 31 de dezembro de 1994, como forma de cumprimento ao início da implantação de uma união aduaneira (com a instituição da TEC) e em respeito à entrada em vigor do Acordo de Salvaguardas da OMC.

 

O primeiro efeito evidente da adoção seria a eliminação/diminuição dos mencionados acordos de restrição voluntária de exportações. Nesse tocante, a instituição de medidas de salvaguardas parece ser bem-vinda. O uso de VERs foi difundido durante as décadas de 60, 70 e 80, principalmente entre os EUA, Japão e as Comunidades Europeias. Por esses acordos, tais partes-contratantes do então GATT chegavam a um acordo pelo qual uma parte contratante voluntariamente restringia suas exportações para o território da outra parte (muitas vezes, uma parte contratante anunciava a adoção da restrição, dando-lhe caráter unilateral e impedindo qualquer questionamento perante o sistema de solução de controvérsias do velho GATT). Embora pudessem ser uma forma rápida e ágil de resolver conflitos comerciais, as principais críticas que se faziam aos VERs era sua falta de transparência, o caráter de desrespeito às regras institucionais, a distorção de comércio que provocava e por causar um prolongamento indesejado às restrições acordadas. Ao final, os VERs foram expressamente abolidos pelo Artigo 11.b do Acordo de Salvaguardas da OMC.

 

Embora o contexto da integração do regime OMC seja diferente do regime Mercosul, a analogia parece inevitável: as críticas feitas aos VERs parecem bem aplicáveis no contexto dos acordos que têm sido celebrados entre as indústrias brasileiras e argentinas. A indústria brasileira pouco sabe sobre a forma pela qual tais acordos são celebrados. Muito menos sabe o público que, em geral, são consumidores que se beneficiariam pela oferta de outra opção, quiçá de melhor qualidade e em melhores condições de venda.

 

O sentimento de descumprimento das regras institucionalizadas também se faz presente, já que boa parte das negociações é precedida de medidas unilaterais por parte do governo argentino. O próprio arcabouço institucional do Mercosul acaba não sendo valorizado, já que medidas que poderiam ser objeto de controvérsias formais e decididas com base nos princípios integracionistas do Mercosul, acabam sendo resolvidas por meio do consenso comercial. O desrespeito às regras leva   a inseguranças jurídica e econômica, gerando impacto sobre as decisões de investimento a serem realizadas no bloco. A criação de distorções de comércio em decorrência dos mencionados acordos é nítida.

 

Por fim, os acordos nem sempre preveem com clareza seu prazo de vigência, gerando entraves comerciais sem perspectiva de encerramento. O caminho trilhado parece então seguir a solução encontrada no âmbito da OMC: salvaguardas. Todavia, sabe-se que o Acordo de Salvaguardas pauta-se pelo princípio da nação-mais-favorecida (NMF), segundo o qual o Membro da OMC que pretenda aplicar medidas de salvaguardas para proteger sua indústria doméstica contra importações em tais condições que lhe possam causar ou ameaçar causar dano sério deverá abrir investigação de salvaguardas contra todas as exportações, independentemente de sua origem. Essa previsão tem levado os economistas a classificarem as medidas de salvaguardas como um mecanismo de proteção menos danosa para o comércio do que medidas antidumping, advogando até mesmo a migração desse sistema para aquele.

 

Essa situação não ocorreria no âmbito das salvaguardas do Mercosul. Tais salvaguardas teriam por escopo apenas as exportações de origem intra-bloco (leia-se: brasileiras). Isso pode vir a causar fortes distorções de mercado, com desvio de comércio para países extra-bloco. Assim, a adoção das salvaguardas do Mercosul assemelhar-se-iam mais às salvaguardas transitórias específicas por produto previstas no Protocolo de Acessão da China à OMC (“Salvaguardas Chinesas”) do que aquelas do Acordo de Salvaguardas. Quando de sua acessão à OMC, a China aceitou a inclusão de um mecanismo (Seção 16) que prevê a possibilidade de os Membros da OMC imporem salvaguardas apenas contra produtos chineses, em caráter transitório (somente até 2013). A justificativa usada para a instituição de tal sistema foi a necessidade de se ter uma regra de acomodação do sistema, que pudesse facilitar a aprovação da Acessão da China à OMC pelos 143 Membros da OMC à época. O mesmo tipo de mecanismo foi utilizado quando da acessão de outros países comunistas ao GATT-1947 (Polônia, Romênia e Hungria), no final dos anos 60.

 

O principal ponto dessa discussão é que as Protocolo ainda abre a possibilidade de a China vir a adotar medidas semelhantes a VERs (Seção 16.2).

 

Nesse contexto, parece que a adoção de medidas de salvaguardas no Mercosul seria, então, uma segunda melhor alternativa (second best option). De fato, sua adoção seria uma forma de acomodação dos diversos reclamos apresentados pela Argentina (ora assimetrias no bloco, ora desvalorização do real, ora crise econômica), bem como minimizaria o ambiente de insegurança jurídica e de incerteza econômica e institucional vivida com os acordos à la VERs atualmente vigente.  O grau aprofundado de integração, via normas permitindo a imposição das Salvaguardas Chinesas diferem das regras do Acordo de Salvaguardas da OMC, tendo tornado menos penosa a imposição de salvaguardas contra produtos chineses. O Mercosul, entre Brasil e Argentina parece justificar tal adoção.

 

Todavia, o regulamento desse novo mecanismo de salvaguardas deverá seguir regras claras e bem definidas. Deverá definir quais conceitos de aumento de importações serão adotados (“condições tais” ou “aumento rápido”), se utilizará o conceito de “distúrbio de mercado” previsto no Protocolo da China), ou outro. Também deverá determinar o tipo de dano a ser requerido, ou seja, se “material” (como no Acordo Antidumping) ou “sério” (como no Acordo de Salvaguardas), mais difícil de ser provado. O regulamento instituindo tais salvaguardas deve ainda afastar a possibilidade de aplicação a priori de medidas unilaterais sem qualquer justificativa plausível, especificando tais hipóteses. Deve ainda conter regras claras sobre devido processo legal e ampla defesa, bem como a possibilidade de revisão da decisão (de salvaguardas provisórias e definitivas) pelo Tribunal Permanente do Mercosul.

 

Nesse contexto, o regime Mercosul tem sofrido razoável adensamento jurídico, mormente pela entrada em vigor do Protocolo de Olivo, em fevereiro de 2004, e consequente estabelecimento do Tribunal Permanente no Mercosul. Talvez essa lhe seja uma boa oportunidade e um desafio à altura. Por fim, as salvaguardas devem ser transitórias, até porque seriam remédio aplicável durante período de acomodação passageiro.

 

* Renê Guilherme S. Medrado é advogado associado sênior de Pinheiro Neto Advogados, especializado em Comércio Internacional (OMC). E-mail: renemedrado@pinheironeto.com.br.

 

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