Comércio Sul-Sul de produtos especiais: existe espaço para consenso?

1 April 2007

De acordo com dados da OMC, a participação do comércio Sul-Sul nas exportações agrícolas de PEDs aumentou de 32% para 46% entre 1990 e 2003. A agricultura é relevante não apenas para as exportações dos PEDs, mas também para sua segurança alimentar e sua própria subsistência. Para discutir a dimensão socioeconômica da agricultura, a Conferência Ministerial de Hong Kong de 2005 decidiu que os PEDs terão flexibilidade para designar um número determinado de linhas tarifárias como produtos especiais, com base em critérios de segurança alimentar, meios de subsistência e desenvolvimento rural. Os Membros da OMC, contudo, ainda estão em consenso sobre o número adequado de tais produtos e se existem indicadores válidos para todos os países.

 

É importante destacar a existência de amplo consenso entre os Membros da OMC de que não haverá aumento das tarifas consolidadas dos produtos especiais. A designação de um produto como especial, todavia, pode ser problemática para alguns países e produtos. Isso ocorre, por exemplo, nos casos em que o país importador aumenta a tarifa aplicada daqueles produtos que têm grande diferença entre as tarifas consolidadas e as aplicadas.

 

Principais aspectos

 

O estudo no qual se baseou este artigo fornece dados empíricos sobre o comércio Sul-Sul[1]. Ele fornece informações detalhadas sobre os principais PEDs exportadores e importadores, os principais produtos comercializados e as principais tendências desta relação[2]. A partir dessas informações, o documento identifica o quanto deste comércio é relativo aos produtos que, provavelmente, serão classificados como especiais e apresenta possíveis opções para o atendimento das demandas de exportadores e importadores.

 

A análise empreendida pelo estudo identifica alguns caminhos para a construção de um consenso sobre produtos especiais entre os países do Sul, mas não indica nenhuma “fórmula mágica” (isto é, medidas específicas de aplicabilidade geral). A principal mensagem do estudo é a diversidade.

 

Dentre os produtos que serão, possivelmente, classificados como especiais, apenas seis estão sujeitos a um substancial fluxo comercial Sul-Sul. Esse fluxo concentra-se em poucos grandes PEDs de renda média. Em virtude do número limitado de produtos e de países, pode haver espaço para negociações bilaterais que atendam às demandas dos PEDs exportadores. A existência de um consenso sobre produtos especiais entre os PEDs mais atuantes no comércio internacional pode preparar o caminho para um acordo Sul-Sul mais abrangente.

 

Ao mesmo tempo, contudo, as negociações sobre o tema são restringidas pela diversidade de interesses dos PEDs, o que torna impossível concluir que apenas um número “x” de países precisa estar envolvido nas negociações sobre um número “y” de produtos. Na maioria dos casos, há países com “interesse secundário” que não podem ser excluídos das discussões. Além disso, não existem padrões regionais comerciais claros para muitos dos itens que se acreditam importantes. Os produtos mais problemáticos são aqueles cujos principais importadores são tanto PEDs quanto países desenvolvidos. Alcançar um acordo sobre tais produtos poderá ser difícil, já que alguns PEDs buscarão proteção contra subsídios que distorcem o comércio geralmente associados às exportações agrícolas de países desenvolvidos.

 

Ainda assim, caso exista vontade para a construção de um consenso sobre produtos especiais, seria razoável focar as negociações nos 15 PEDs que são os principais importadores de outros PEDs; e também no pequeno número de países que poderiam classificar como especiais aqueles produtos exportados, principalmente, por outros PEDs. Como porção significativa dos maiores PEDs importadores são países de renda média, seria possível chegar a um acordo por meio do qual tais países se comprometessem a não classificar como especiais os produtos de interesse vital para outros PEDs.

 

PEDs: exportações e exportadores

 

Em 2005, cerca de 40 produtos agrícolas[3] corresponderam a 0,5% ou mais do total de exportações dos PEDs de bens compreendidos pelo Acordo da OMC sobre Agricultura. Tais produtos abrangem quase 56% do total de exportações de produtos agrícolas dos PEDs e são enquadrados em 8 grandes grupos: carne, vegetais frescos, frutas frescas/processadas, bebidas, cereais e derivados, óleos vegetais, açúcar, fumo e algodão.

 

O comércio Sul-Sul, todavia, é importante apenas para alguns. Somente em 27 casos, existe, pelo menos, um grande PED exportador que vende, no mínimo, um terço de suas exportações para outros PEDs[4]. Os casos em que as exportações de PEDs ocupam uma fatia considerável do mercado de importação de outros PEDs limitamse a número relativamente pequeno de combinações país/produto. Isto implica em algum otimismo quanto à solução, por meio de negociações bilaterais, dos potenciais problemas relativos a produtos especiais e comércio Sul-Sul.

 

PEDs importadores

 

Existe alto grau de concentração entre os maiores PEDs importadores de produtoschave exportados por outros PEDs[5]. Na metade dos casos estudados, três ou menos PEDs absorveram parcela significativa das exportações de um dado país para outros PEDs. Além disso, existe considerável sobreposição quanto aos principais PEDs importadores de diferentes produtos. Dos 43 países identificados como grandes importadores de um ou mais dos principais produtos exportados por PEDs, 25 estavam envolvidos em três combinações país/produto ou menos. Os PEDs que mais importavam os principais produtos exportados por outros PEDs foram China, Indonésia, Malásia, Hong Kong, Cingapura, Tailândia, Paquistão, Coréia do Sul, Filipinas, Arábia Saudita, Irã, África do Sul, Turquia, Chile e Índia.

 

Não há, todavia, um padrão claro para concluir se os principais importadores compram tais produtos de PEDs ou de países desenvolvidos. Em alguns casos, os PEDs são, de longe, a principal origem das importações realizadas pelos maiores importadores; por outro lado, não há nenhum caso no qual as exportações de PEDs desempenham papel minoritário para todos os importadores. Há muitos exemplos, contudo, de ampla dispersão entre alguns importadores (dentre os quais, os PEDs respondem por apenas pequena parcela do total importado) e outros (casos em que os PEDs são a principal origem dos produtos importados). Esses casos são os mais difíceis de serem enfrentados, já que alguns importadores desejam proteger-se contra importações de países desenvolvidos, enquanto outros não aparentam ter tal necessidade.

 

Sobreposição de produtos especiais

 

Em decorrência da diversidade de contextos dos importadores, é importante destacar, dentre os produtos mais expressivos no comércio Sul-Sul, aqueles que, possivelmente, serão designados como especiais. Como ainda não há nenhuma lista de produtos especiais, qualquer comparação é meramente especulativa. Esta análise utiliza uma lista de produtos identificados pelo estudo do ICTSD como os mais suscetíveis de serem classificados como especiais. Dos 10 grupos de produtos listados (vide quadro 1), apenas 6 aparecem na análise, pois foram identificados como importante item da pauta de exportação de PEDs ao mesmo tempo em que significativa parcela de tais exportações era destinada a outros PEDs.

 

Sobreposição entre potenciais produtos especiais e principais itens do comércio Sul-Sul

 

Os 6 grupos de possíveis produtos especiais que são importantes no comércio sul-sul encaixam-se em 4 categorias.

 

A primeira compreende três produtos cujas importações dos maiores PEDs são fornecidas por PEDs em sua quase totalidade, quais sejam: carne fresca, carne congelada e uma determinada categoria de óleo de palmeira. Por esta razão, a designação de quaisquer destes produtos como especiais faria com que apenas (ou principalmente) outros PEDs fossem afetados. Do mesmo modo, alguns impor tadores podem considerar não ser necessário designar tais produtos como especiais, uma vez que eventuais preocupações com a prática de dumping seriam afastadas pela ausência de importações de países desenvolvidos.

 

A segunda categoria (outros óleos vegetais e arroz) é similar à primeira, mas a preponderância de PEDs como origem dos produtos importados não é tão acentuada.

 

A terceira categoria contém apenas um produto, cortes de frango congelado. Nesta categoria, as questões comerciais estão muito vinculadas às especificidades dos países e parecem não levantar maiores polêmicas.

 

A quarta categoria, que engloba o milho e o açúcar, é a mais problemática em termos de construção de consenso entre PEDs importadores e exportadores. Os pesados subsídios fornecidos pelos países desenvolvidos para a produção de ambos os itens acarretaram, ao longo das décadas, distorções substanciais no mercado mundial. Além disso, existe grande dispersão entre os maiores importadores em relação aos países dos quais compram tais produtos. Isto evidencia a diferença de interesses existente entre os Estados, fato que poderia complicar a consecução de um acordo entre os países do Sul.

 

Outras medidas da OMC

 

A necessidade de designar produtos especiais é influenciada pelo nível absoluto das tarifas aplicadas e sua relação com as tarifas consolidadas. Para quase metade dos produtos, a tarifa aplicada ao comércio Sul-Sul está abaixo de 10%. Isto indica que, muito provavelmente, tais linhas tarifárias não são tão sensíveis; e, portanto, não há necessidade de serem qualificadas como especiais.

 

Nos demais casos, em que há grande diferença entre as tarifas consolidadas e as tarifas aplicadas, não parece ser necessária a utilização de produtos especiais por parte dos importadores para proteger a produção doméstica. Isto porque eles poderiam, simplesmente, elevar suas tarifas a nível mais próximo ao da tarifa consolidada. Mesmo após qualquer redução tarifária que tenha por base a cláusula da nação mais favorecida ao fim da Rodada Doha, haveria flexibilidade suficiente para aumentar as tarifas aplicadas até o limite em que foram consolidadas, a fim de proteger a produção doméstica frente a surtos de importação.

 

Assim, as negociações bilaterais entre exportadores e importadores do sul devem focar, inicialmente, os casos em que a tarifa aplicada seja de 10%.

 

Os produtos mais problemáticos são aqueles cujas tarifas aplicadas são muito altas e apresentam grande diferença entre a tarifa consolidada e a aplicada. Os exemplos mais evidentes são as exportações de óleos de palmeira da Indonésia e da Malásia para a Índia, que, atualmente, estão submetidas à tarifa de 100%, com a possibilidade de elevação para o percentual consolidado de 300%. Como este caso aplica-se a apenas alguns países e produtos, no entanto, é recomendável que os envolvidos engajem-se em negociações bilaterais, com o intuito de verificar se os importadores entendem ser necessário proteger os produtos em questão como produtos especiais.

 

* Christopher Stevens é membro do Overseas Development Institute.

** Jane Kennan é membro do Overseas Development Institute.

*** Mareike Meyn é membro do Overseas Development Institute.

 

Tradução e adaptação do artigo publicado originalmente em Bridges Monthly Review, v. 11, n. 2, abr. 2007, p. 20. baseado em documento que será publicado em breve pelo ICTSD “South-South Trade in Special Products” por Christopher Stephens, Jane Kennan and Mareike Meyn.


[1] Stevens, C.; Kennan, J. South-South Trade in Special Products. Geneva: ICTSD, 2007. Disponível em: <http://www.agritrade.org/events/speeches/Glion_Market_Access/South_South....

[2] São utilizadas as estatísticas da Base de Dados sobre Comércio de Commodities da Organização das Nações Unidas (ONU). Embora a maior parte da análise tenha como referência apenas um ano (2005), o lapso temporal que serviu de base para a análise foi de 2001 a 2005. O quadro é complexo, com variações anuais substanciais em muitos casos, mas não existem casos evidentes nos quais os dados relativos a 2005 forneçam uma impressão errônea da realidade por serem muito maiores ou muito menores do que os registrados nos outros quatro anos.

[3] Cf. a classificação de 6 dígitos do Sistema Harmonizado.

[4] Grandes exportadores são aqueles que fornecem 5% ou mais do total da importação mundial do produto em questão proveniente

de PEDs.

[5] Grandes importadores são aqueles PEDs que respondem por 5% ou mais do total exportado pelos principais PEDs exportadores para outros PEDs.

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