Como melhorar o acesso a mercado de pequenas empresas nos acordos megarregionais?

27 February 2015

A proliferação dos acordos preferenciais de comércio (PTA, sigla em inglês), caracterizada pela inconsistência de sua construção e de suas regras e pela sobreposição de membros, resultou no que muitos temiam: um regime global de comércio marcado pela ampla discriminação e pelos enormes custos burocráticos de acesso. Diante desse quadro, sofrem as pequenas empresas, incapazes de aproveitar muitas das possibilidades abertas pelo desenvolvimento tecnológico, como as vendas pela Internet. Uma pesquisa dedicada às transações internacionais na plataforma eBay revela que a maioria absoluta de seus principais exportadores atinge, em média, entre 20 e 40 países[1]. Por outro lado, estudo produzido por Andreas Lendle e Pierre-Louis Vezina em 2014[2] estima que os PTAs existentes beneficiam esse comércio baseado em ferramentas tecnológicas cerca de 60% menos do que o comércio tradicional.

 

Em parte, essa situação pode ser remediada pelos acordos megarregionais de comércio, caso estes:

           

i) estabeleçam uma nova "fronteira de regime comercial". Por exemplo, tais acordos podem melhorar o acesso a mercado ou definir regras e procedimentos mais claros e eficazes – o que tornaria redundantes os PTAs já existentes;

ii) simplifiquem e regionalizem regras de origem, a fim de permitir o acúmulo regional de valor agregado;

iii) reduzam a redundância em áreas como o estabelecimento de padrões;

iv) facilitem o acesso, por meio da provisão de informações on-line detalhadas e a criação de mecanismos mais ágeis de intercâmbio;

v) melhorem o acesso a oportunidades de comércio pela Internet; e

vi) eliminem a discriminação contra pequenas empresas, gerada por custos fixos relacionados à observância de regras de acesso preferencial.

 

Neste artigo, argumentamos que, mesmo se as negociações avançarem significativamente nos cinco primeiros tópicos, as pequenas empresas somente desfrutarão de um melhor acesso a mercado se as tratativas abordarem o item (vi): eliminar a discriminação contra pequenas empresas no regime de regras de origem.

 

A razão é simples. Atuando em distintos mercados, empresas podem ter a opção de acessar "portais preferenciais", cuja utilização implica custos administrativos fixos e variáveis de adequação às regras nacionais. Ocorre que tais custos fixos – que respondem por parcela considerável do preço total do frete – são mais representativos em pequenas remessas. Não por acaso, o uso desses "portais preferenciais" diminui muito para cargas menores. Quando os custos de acesso ao regime excedem potenciais ganhos, as pequenas empresas preferem pagar a tarifa Nação Mais Favorecida (NMF).

 

Consertar essa distorção é fácil. Os PTAs incluem provisões de minimis padronizadas que eliminam a necessidade de certificados de origem para cargas com um valor de face abaixo de um certo limite. Tais regras podem ser reescritas de modo a definir tarifas ajustadas aos custos fixos de aderência às regras locais. Com isso, seriam eliminadas as barreiras impostas pelos PTAs a embarques pequenos, abrindo os benefícios potenciais dos acordos comerciais a um número maior de firmas. A seguir, discutimos tais medidas e como tratar possíveis preocupações.

 

Comércio preferencial e discriminação contra pequenas empresas

 

O sistema multilateral baseado nas regras da Organização Mundial do Comércio (OMC) insiste no acesso a mercado não discriminatório, por meio do princípio da NMF, isto é, todo membro da OMC recebe o mesmo tratamento tarifário que a “nação mais favorecida”. Os PTAs, por sua vez, permitem que bens e serviços produzidos no interior da área de livre comércio se beneficiem de um regime preferencial, caracterizado por tarifas mais baixas.

 

Com essa discriminação (intencional) entre regiões, os procedimentos administrativos criados para fiscalizar o cumprimento das regras geram consequências não intencionais. Entre os prejudicados por esse arcabouço, encontram-se as pequenas empresas. Afinal, para usufruir dos benefícios derivados de um acordo regional, cada embarque de bens deve ser acompanhado de um certificado de origem. Tal documentação pode implicar custos consideráveis, uma vez que exige: i) uma série de documentos de fornecedores e aduanas dos países por onde a carga transita; ii) gastos com as exigências de arquivamento dos documentos por até 7 anos; iii) a possível contratação de especialistas em regras de origem; e iv) riscos legais caso as autoridades aduaneiras decidam que o produto não desfruta de acesso preferencial, com multas elevadas.

 

Os custos administrativos aumentam com a complexidade dos produtos e a variedade de origens de seus componentes. Nesse sentido, as regras de origem dos PTAs desestimulam a internacionalização das pequenas empresas, ao dificultarem sua penetração nas cadeias globais de valor. Por exemplo, as estatísticas mostram que, para embarques de menos de US$ 100.000 para Austrália, Canadá e União Europeia (UE), as taxas de utilização, em média, são de 50% ou menores, diminuindo de acordo com o tamanho do carregamento[3].

 

Essa característica estrutural que emerge da utilização de preferências tem importantes implicações. Primeiramente, porção significativa do comércio global é gerada por enormes volumes de transações envolvendo um número reduzido de multinacionais. Tais organizações, afinal, são capazes de arcar com os custos de uma equipe especializada em regras de origem, bem como de pulverizar os custos fixos de adequação às regras aduaneiras na grande escala que comercializam. Ao mesmo tempo, pequenos exportadores tendem a pagar tarifas NMF, ou mesmo desistem de vender ao exterior devido aos custos derivados do acesso ao regime preferencial.

 

Consolida-se, assim, um cenário em que as pequenas empresas são prejudicadas em suas tentativas de competir com firmas maiores, tanto no mercado interno quanto no internacional. Esse efeito ocorre porque as pequenas empresas não se beneficiam das economias de escala derivadas da participação no mercado internacional. Além disso, tal efeito decorre da capacidade dos grandes exportadores de expandir a escala de seus embarques, reduzindo os custos por unidade também para as vendas internas. Outro fator que explica o cenário apontado acima é o enfraquecimento da competição interna, resultante da entrada de novas firmas no mercado, o que diminui a força da dinâmica de renovação da indústria.

 

Em segundo lugar, estudos mostram que a interação com mercados externos produz uma série de spillovers – entre os quais, o aprendizado das empresas. Por isso, a interação com clientes de outros países – especialmente de economias mais avançadas – é um importante indutor de produtividade. A maior exposição aos fluxos de comércio estimula a adoção de uma série de ações que fortalecem a competitividade, como investimentos em tecnologias necessárias para acessar novos mercados ou o treinamento de trabalhadores para atender às exigências de clientes. O aprendizado tende a ser maior para as empresas de países menos desenvolvidos interagindo com clientes e empresas de economias mais sofisticadas. Uma vez mais, as regras de origem podem impedir tal dinâmica.   

 

Em terceiro lugar, os custos fixos de adesão às regras de origem não geram qualquer benefício social: constituem um mero requisito devido à existência de uma estrutura burocrática. Fossem esses mesmos recursos usados para o pagamento de uma tarifa, por exemplo, a sociedade com um todo estaria melhor. Afinal, o dinheiro de impostos pode ser investido na provisão de bens e serviços disponíveis a todos.

 

Finalmente, os acordos regionais tendem a favorecer a expansão comercial daquelas firmas já atuantes em determinado mercado. Os PTAs fortalecem os ganhos econômicos de canais já abertos, permitindo economias de escala e ganhos de produtividade baseados em vantagens comparativas. A introdução de novas firmas e novos produtos a tais correntes poderia resultar em novas fontes de prosperidade. Entre os países menos desenvolvidos, o ingresso de empresas nos fluxos mais dinâmicos do comércio internacional contribuiria para a progressiva convergência tecnológica com seus parceiros de mercados mais pujantes. Dado que, entre os exportadores potenciais, a maioria é composta por pequenas empresas, os regimes de regra de origem impedem a materialização de tais ganhos. 

 

De forma notável, as pequenas empresas podem extrair benefícios do comércio eletrônico. Segundo Lendle et al.[4],os custos são significativamente menores para as transações internacionais que fazem uso da Internet. Números apresentados pelo site eBay apontam que o efeito negativo que a distância tem sobre o comércio é cerca de 83% menor nesses casos. Com isso, pequenas empresas são capazes de acessar um maior número de mercados, em um processo que não privilegia apenas firmas baseadas em grandes cidades, como também aquelas situadas em locais relativamente isolados.

 

Por outro lado, barreiras que derivam da pequena escala das transações levadas a cabo por essas pequenas empresas continuam a existir. Diversos estudos mostram que os PTAs pouco fizeram para ajudar o comércio baseado na tecnologia[5]. Em especial, tais acordos foram incapazes de resolver um antigo problema: a existência de altos custos para aquelas firmas que transacionam pequenas escalas no mercado internacional. Tendo em vista os benefícios potenciais apontados acima, tal cenário representa uma oportunidade perdida.

 

Como resolver o problema?

 

O conhecimento sobre os custos das regras de origem existentes nos PTAs tem aumentado. Tem surgido um número crescente de recomendações sobre harmonização, multilateralização (por meio da redução dos requisitos de conteúdo regional), simplificação ou mesmo a suspensão das regras de origem para pequenas transações. Todavia, nenhuma dessas propostas lida com os reveses enfrentados pelas pequenas empresas.

 

Ciurak e Bienen sugerem reformular a regra de minimis em termos do valor de face dos impostos aduaneiros a serem pagos[6]. Atualmente, as provisões de minimis encontradas na maioria dos PTAs – e que provavelmente também comporão os acordos megarregionais – isentam carregamentos de bens com valor de face de US$ 1.000. Esse valor é equivalente àquele estabelecido para turistas em férias no exterior – e claramente abaixo da escala comercial. Reformar a regra de minimis considerando o valor de face dos impostos aduaneiros envolve tratar de questões como a administração técnica da medida, bem como a gestão de irregularidades. Por exemplo, considere as seguintes implicações de um valor de face de US$ 1.500[7]:

 

  • para uma tarifa de 5%, os certificados de origem seriam desnecessários para embarques de US$ 30.000, similar ao aumento no nível de minimis para US$ 20.000, recomendado por Gallezot e Bureau[8];
  • para uma tarifa de 20%, o limite para isenção atingiria carregamentos de US$ 7.500, valor similar à emenda feita em 2017 pela UE em seu Sistema Geral de Preferências;
  • para uma tarifa de 1%, o limite para a suspensão das regras de origem chegaria a US$ 150.000.

 

Portanto, as isenções baseadas no nível de tarifas aduaneiras estabelecem uma escala capaz de se adaptar ao tamanho dos embarques que exigem certificado de origem. Ao escolher tarifas que considerem a magnitude dos custos fixos de adequação às regras de origem, a mudança também beneficia as pequenas e médias empresas. Ainda, esse sistema considera automaticamente o risco de trapaça: o limite de isenção aumenta para carregamentos sujeitos a tarifas mais baixas – em relação às quais a opção pela sonegação não é tão atraente –; e diminui para os embarques sujeitos a maiores impostos. Aos funcionários da aduana, por sua vez, bastará uma análise do valor de face das obrigações tarifárias para determinar a necessidade de um certificado de origem. Finalmente, a redução do custo marginal dos embarques implica um ganho social importante, na medida em que limita os gastos com a superação de entraves burocráticos.

 

Administrando o novo sistema

 

Expandir o escopo das isenções de certificados de origem não elimina toda a incerteza relativa ao acesso a mercado por parte de pequenas empresas. É importante que as preocupações com a fiscalização dos embarques não levem a custos exorbitantes de demonstração dos critérios de origem, algo que ocorreria caso as firmas tivessem que oferecer garantias máximas para cada um dos embarques realizados.

 

A revisão do regime de regras de origem exige, assim, uma abordagem sistemática para a fiscalização. A checagem de embarques teria que passar necessariamente de uma análise caso a caso para um sistema baseado na existência de risco ou denúncias de irregularidades. Trata-se de uma mudança consistente com a tendência observada em aduanas de todo o mundo, as quais buscam se adaptar aos crescentes volumes de comércio. Essa abordagem alternativa é constituída por práticas como auditorias pós-importação e análises estatísticas dos padrões de importação, a fim de identificar possíveis irregularidades. Embora seja impossível eliminar toda a incerteza no sistema que propomos, é importante frisar que o sistema atual também abre margem para a subjetividade.

 

Sob uma perspectiva legal, dois pontos centrais merecem destaque. Ambos dizem respeito ao desenho de um regime que busca garantir a presença de pequenas empresas nos fluxos comerciais abertos pelos PTAs. Em primeiro lugar, a presunção não implicaria prova de origem verificável consistente com as verificações feitas em carregamentos que exijam certificados de origem. Em outras palavras, apenas os documentos geralmente arquivados pelas empresas seriam pedidos – caso contrário, seguiria sem resolução a questão dos altos custos derivados do armazenamento de papéis por firmas afetadas por regimes de regras de origem. Em segundo lugar, a responsabilidade das firmas pelo pagamento retroativo de obrigações teria por base uma distinção entre comportamento intencional e inadvertido – diferenciação já existente em acordos comerciais. 

 

Considerações finais

 

Pesquisas mostram que pequenas empresas podem, quando empoderadas pela Internet, participar do comércio internacional e, com isso, criar um novo padrão de intercâmbio. Os acordos megarregionais podem facilitar tal processo se promoverem um comércio mais inclusivo e participativo. Nesse sentido, a aplicação do regime de presunção de origem geraria importantes benefícios, entre os quais se destaca: i) uma maior participação das pequenas empresas no comércio, expandindo os ganhos dinâmicos derivados dos PTAs; ii) inovações institucionais que lidam com o temor de aumento da trapaça; iii) uma forma de fiscalização consistente com a tendência das aduanas em direção a uma abordagem baseada em riscos; iv) um tratamento mais completo aos capítulos de e-commerce nos acordos de livre comércio, a fim de expandir sua prática; v) um arcabouço mais justo para a competição interna em um mundo marcado pela proliferação de PTAs; e vi) maiores ganhos sociais derivados desses acordos preferenciais. 

 

As negociações megarregionais em curso contemplarão esse mecanismo de presunção de origem? A Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) encontra-se em estágio avançado, e relatos indicam que seu capítulo sobre regras de origem foi finalizado. O conteúdo do acordo, porém, recebeu muitas críticas devido à falta de transparência e à influência das empresas multinacionais. Sua aceitação política seria fortalecida caso direcionasse maior atenção às dificuldades enfrentadas pelas pequenas empresas. Já a Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP, sigla em inglês) possui um foco explícito na criação de benefícios para as firmas de menor porte, além da ambição desse acordo em estabelecer padrões globais. Ambos os objetivos tornam prioritária a modernização das regras sobre acesso a preferências.

 

Importantes mudanças já foram feitas em um momento tardio das negociações de acordos comerciais. A própria OMC surgiu graças a uma dessas decisões tomadas de última hora. Com base nisso, não é tarde demais para que a abordagem baseada na presunção de origem seja considerada nas mesas de negociação ao redor do planeta.

 

* Dan Ciuriak é membro do grupo de especialistas Reinvigorating Manufacturing: New Industrial Policy and the Trade System, da E15 Initiative. É diretor da Ciuriak Consulting Inc. (Ottawa), pesquisador residente no C.D. Howe Institute (Toronto) e associado da BKP Development Research & Consulting GmbH (Munich).

** Hanne Melin é diretora de Política Pública Global e chefe do Laboratório de Política Pública para Europa, Oriente Médio e África da eBay Inc.

*** Derk Bienen é sócio-gerente na BKP Development Research & Consulting (Munich) e professor adjunto na Addis Ababa University.




[1] Disponível em: <http://bit.ly/1D10Uga>.

[2] Disponível em: <http://bit.ly/19PwuWT>.

[3] Ver: Keck, Alexander; Lendle, Andreas. New evidence on preference utilization. In: Staff Working Paper ERSD-2012-12. WTO: Genebra, 2012.

[4] Ver: Lendle, Andreas; Olarreaga, Marcelo; Schropp, Simon; Vezina, Pierre-Louis. There goes gravity: how eBay reduces trade costs. CEPR, 2012. Disponível em: <http://bit.ly/1vZUuLv>.

[5] Disponível em: <http://bit.ly/1LvAgT4>.

[6] Ver: Ciuriak, Dan; Bienen, Derk. Overcoming Low Preference Utilization in PTAs: Presumption of Origin for Small Shipments. Trabalho apresentado em: Workshop do Grupo de Interesse da ESIL sobre Direito Econômico Internacional, Viena, 3 set. 2014. Disponível em: <http://bit.ly/1FgUTOy>.

[7] Trata-se do limite de custos fixos identificados por Keck e Lendle (2012).

[8] Ver: Gallezot, Jacques; Bureau, Jean-Christophe. The Trade Effects of the EU’s Everything but Arms Initiative. CEPII-INRA, 2006. Disponível em: <http://bit.ly/1wel6hL>.

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