Erguem-se as cortinas em Copenhague: previsão de tempestade

7 December 2009

Todas as atenções voltam-se a Copenhague (Dinamarca), para onde se dirigem de 14 a 18 mil pessoas, 192 delegações de países e dezenas de chefes de Estado para a realização da 15ª Conferência das Partes (COP, sigla em inglês) da Convenção-Quadro das Nações Unidas para a Mudança do Clima (UNFCCC, sigla em inglês). Durante as próximas duas semanas, ocorrerão centenas de reuniões paralelas e inúmeras discussões sobre todas as questões relacionadas às mudanças climáticas.

Há dois anos, os mesmos países reuniram-se em Bali (Indonésia), onde produziram o Plano de Ação de Bali - um roteiro com vistas a dirigir os acordos celebrados sob a UNFCCC, os quais ainda necessitam de maior cooperação internacional. O resultado mais significativo da UNFCCC consiste no Protocolo de Quioto, assinado em 2005. O documento não contou com a adesão do país que figurava então como principal emissor de gases de efeito estufa (GEEs), os Estados Unidos da América (EUA), que abandonaram a iniciativa enquanto outros países desenvolvidos (PDs) ratificaram o acordo.

Ainda assim, a análise científica e econômica lançada no documento serviu como mensagem aos formuladores de políticas: os rumos da economia atual provocariam consequências catastróficas para o clima. A única alternativa viável consistiria na transição de todas as economias mundiais para um modelo de baixa intensidade em consumo de carbono. Essa opção exige uma decisão global que permita a participação efetiva de todos os países.

Contudo, condições desfavoráveis impediram o avanço do processo. Ao longo dos últimos dois anos, negociações delicadas abordaram cada parágrafo do Plano de Ação de Bali, o que resultou em esboços de texto confusos, que agregaram todas as ideias, mas dificultaram a visão do conjunto da proposta. À medida que terminava a contagem regressiva para Copenhague, os textos evoluíram, e as expectativas sobre o acordo esperado aumentaram.

Esperança em meio às incertezas

Desde que o primeiro-ministro dinamarquês, Lars Lokke Rasmussen, anunciou sua opinião de que Copenhague não resultaria em um acordo vinculante, muitos - especialmente os países menores e mais vulneráveis - têm mostrado ceticismo sobre o que pode ser alcançado na COP 15. Porém, diversos países têm oferecido apoio à celebração de um acordo robusto, com elementos legais que permitam avançar na ação global. Notadamente, Brasil, China e Índia revelaram suas ofertas de redução de emissões e mitigação, demonstrando a disposição das economias emergentes em assumir sua parte no pacote.

Trazer os EUA à bordo constitui tarefa difícil, apesar do apoio declarado pelo presidente estadunidense Barack Obama à ação multilateral em defesa do clima. O país busca editar legislação específica a fim de mobilizar o apoio interno e encorajar o resultado positivo na esfera internacional. Contudo, mais do que ilustrar a intenção dos EUA em tratar a questão climática no âmbito doméstico, os projetos de lei Waxman-Markey e Boxer-Kerry revelaram as preocupações domésticas de política econômica. Os setores industriais insistem que os custos exigidos pela lei em discussão prejudicariam a competitividade das empresas estadunidenses. Reivindicam, assim, a adoção de medidas de ajuste na fronteira como forma de resguardo da competitividade frente a tais custos de adaptação. O argumento de que a lei não seria aprovada sem a incorporação de tais medidas de proteção afetou o já delicado equilíbrio das negociações em andamento e agravou as tensões.

Esta questão está relacionada a outra preocupação do novo acordo: como envolver os países em desenvolvimento (PEDs) e, ao mesmo tempo, permitir que persigam seus objetivos de desenvolvimento sustentável. Há uma grande disparidade na forma como PDs e PEDs concebem o caminho para promover a mitigação e financiar o combate às mudanças climáticas. O princípio de "responsabilidades comuns, porém diferenciadas" tem constituído um fundamento na tentativa de aproximar os dois mundos. No entanto, a busca por um consenso acerca do teor dessas responsabilidades - ou de como serão conduzidas - ainda não encontrou um denominador comum entre os dois grupos.

Os PDs esperam que os PEDs - e especialmente os emergentes - assumam metas de redução de emissões que sejam "monitoráveis, reportáveis e verificáveis". Por sua vez, os PEDs insistem que os PDs assumam compromissos mais ambiciosos, de forma consistente com sua contribuição histórica ao problema, e que devem receber assistência financeira e transferência de tecnologia para poderem implementar ações de adaptação e mitigação.

O que esperar de Copenhague quanto às questões comerciais

Comércio e mudanças climáticas interagem no ponto em que questões acerca de crescimento econômico, diversificação e segurança são consideradas. Diversos temas relacionados ao comércio internacional permanecem na pauta de Copenhague. Alguns deles podem ser incorporados aos acordos políticos esperados, enquanto outros podem se tornar objeto de negociação para futuros acordos.

Diversas preocupações relacionadas a competitividade surgem no contexto de novas políticas nacionais e medidas tomadas ou cogitadas a fim de estimular práticas de baixo carbono. A utilização de subsídios encontra-se na mesma fronteira, uma vez que os países procuram apoiar setores como agricultura, transporte, energia e construção a se adaptarem a um mundo de baixo carbono. O impacto de políticas climáticas para os mercados exportadores consiste em preocupação especial para muitos países neste fórum - não apenas para os exportadores de petróleo, mas também de produtos como aço, alumínio e cimento. Há ainda a questão do estabelecimento de padrões internacionais para diferentes setores, outro tema em que persistem divergências entre PDs e PEDs.

Outras considerações surgem acerca da questão da transferência de tecnologias de baixo carbono. Permanece a dúvida de se as barreiras à transferência funcionarão como obstáculo ou incentivo na luta contra as mudanças climáticas. Setores nacionais precisarão inovar, obter acesso e implementar um leque de novas tecnologias a fim de reduzir suas emissões de GEEs e adaptarem-se às mudanças climáticas. Mas o desenvolvimento, emprego e difusão dessas tecnologias não será barato; tampouco seu acesso será facilmente disponibilizado a todos os países.

A promoção da mitigação e seu financiamento estarão no foco das atenções em Copenhague. De fato, as duas questões, intrinsecamente relacionadas, constituirão o pivô político do novo acordo. Segundo o Relatório de Desenvolvimento Mundial de 2009, publicado este mês pelo Banco Mundial, será preciso de US$ 140 a US$ 175 bilhões anuais para ajudar os PEDs a implementarem medidas com vistas a prevenir o aquecimento acima de 2º C na temperatura global. Os investimentos necessários para auxiliar os PEDs a prepararem-se para os impactos das mudanças climáticas situam-se entre US$ 30 e US$ 100 bilhões, adicionais ao valor atual de assistência, de US$ 100 bilhões. Os custos de adaptação certamente serão elevados proporcionalmente à demora em empreender medidas de mitigação.

O que esperar de Copenhague

As negociações serão conduzidas sob duas frentes - a UNFCCC e o Protocolo. O resultado almejado consiste no acordo político celebrado pelos chefes de Estado presentes ao encontro. Este documento pode conter soluções para o problema das mudanças climáticas, ou apenas declarações menos substanciais. Na primeira opção, ele poderia incluir: (i) novas metas para todos os PDs; (ii) ações de mitigação quantificáveis e verificáveis por parte de alguns PEDs; (iii) definição em relação aos níveis e momento de concessão de financiamento para apoiar ações de mitigação dos PEDs; (iv) criação de novas instituições voltadas a dirigir o financiamento e a transferência de tecnologia; (v) um mandato para um acordo legal a ser realizado nos próximos seis meses a um ano. Caso não se chegue a um acordo em Copenhague, o acordo atual perderia a eficácia ou o PAB poderia ser reformulado, e assim as negociações prosseguiriam.

Os países podem decidir continuar com as discussões ao definir um novo processo para o seguimento das tratativas em curso. Eles poderiam dividir a negociação em cada um dos tópicos em discussão sob a Convenção - tecnologia, financiamento, mecanismos de balanceamento e adaptação -, os quais os debates não produziram resultados efetivos.

Muito além de protestos veementes e comentários torrenciais, a fim de obter um desfecho positivo em Copenhague, as próximas duas semanas deverão assistir a um ímpeto de vontade política, entendimento técnico e espírito de cooperação, de maneira a preparar o caminho para a ação global.

Texto originalmente publicado em Bridges Copenhagen Update, N. 1 - 7 dez. 2009.

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