Ministerial da OMC: hora de refletir sobre o futuro do comércio global

16 December 2015

Os ministros do Comércio estão reunidos em Nairobi (Quênia) para a 10ª Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC). É a primeira vez que a reunião de mais alto nível da Organização será realizada na África subsaariana.

 

A ocasião também marca o 20º aniversário da OMC e constitui uma oportunidade para que os ministros busquem um acordo nas áreas de agricultura, desenvolvimento, temas relacionados aos países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs) e “regras”. Na Ministerial deste ano, os negociadores também desenharão o curso do futuro trabalho da OMC – sobretudo em relação à Rodada de Doha e aos chamados “novos temas”.

 

Para além dessa atribulada agenda, existe uma preocupação central de que meses de trabalhos e negociações podem ter sido em vão. Nos últimos meses, os membros têm negociado termos de um possível pacote de rascunhos maduros para a negociação – os chamados deliverables. Às vésperas da Ministerial, entretanto, houve divergências entre os membros da OMC em vários rascunhos, bem como no que diz respeito ao futuro trabalho de negociação na Organização. Diante de um cenário repleto de rascunhos longe de um desfecho, os ministros deverão tomar algumas decisões bem difíceis nos próximos dias, assim como nos meses e anos vindouros.

 

Enquanto isso, a estrutura da governança de comércio tem passado por muitas transformações – o que coloca dúvidas sobre como a OMC pode fazer frente a tais mudanças – ou se será capaz de fazê-lo.

 

Enquanto o mundo gira, qual o papel da OMC?

 

A Rodada Doha completou 14 anos no mês passado: a chamada “Rodada do Desenvolvimento” foi lançada na capital do Qatar, em novembro de 2001. À época, os membros da OMC tinham como meta concluir a Rodada Doha até janeiro de 2005.

 

Os anos que se seguiram, contudo, deram uma lição aos membros da OMC em uma direção bastante diferente. Desde o lançamento da Rodada Doha, os negociadores têm se deparado com múltiplos fracassos em reuniões ministeriais e impasses duradouros nos comitês temáticos da Organização.

 

Agora, os adjetivos e metáforas usados para descrever as negociações de Doha nos últimos anos têm sido marcados pelo tom pessimista, com alta recorrência de termos como “estagnada”, “moribunda”, “zumbi” ou, simplesmente, “morta”. A inabilidade de atualizar regras de comércio globais, por sua vez, alimentou o medo de que desafios reais na Rodada de Doha tornariam, eventualmente, a organização irrelevante, incapaz de se adaptar a realidades em transformação.

 

O mandato original de Doha atende completamente às necessidades do mundo atual? Esta é uma pergunta colocada com frequência em alguns círculos de comércio. Outros acreditam que seria insustentável abandonar a Rodada.

 

De fato, o comércio global mudou muito nos 20 anos de história da OMC. A Organização passou de 128 signatários do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), em 1994, para 162 membros. O Cazaquistão foi o último a aderir à Organização, em 30 de novembro deste ano.

 

A China, que se juntou à OMC em 2001, agora é o maior exportador do mundo. Países em desenvolvimento, sobretudo economias emergentes como Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, estão tendo um papel cada vez maior no comércio mundial de mercadorias – segundo a edição de 2015 das Estatísticas de Comércio Internacional da OMC.

 

O número de acordos regionais e bilaterais de comércio também tem crescido: até dezembro de 2015, foram notificados 619 à OMC, dos quais mais de 400 estão em vigor. Acordos “megarregionais” – como as recentemente concluídas negociações da Parceria Transpacífica (TPP, sigla em inglês) – atraíram atenção especial por seus possíveis impactos comerciais e suas implicações sobre áreas que não costumam ser abordadas em acordos relacionados ao comércio.

 

Enquanto isso, as tarifas médias aplicadas caíram pela metade – de 15% em 1995 para menos de 8% hoje. Os volumes de comércio dobraram, apesar dos últimos anos terem mostrado sinais  de uma desaceleração do crescimento do comércio na esteira da crise financeira global. Enquanto isso, a economia digital cresceu acentuadamente, e o comércio eletrônico eliminou custos e impulsionou o comércio entre fronteiras.

 

À medida que a economia global continua a evoluir, a Rodada de Doha mostrou, comparativamente, pouco progresso no período. Alguns críticos consideram-na um fardo para o potencial, a reputação e o trabalho da OMC e criticam o escopo do mandato da Rodada por ser demasiado amplo para um resultado concreto, ou limitado demais para lidar com as transformações do comércio.

 

Como resultado, diz-se que a OMC como um todo tem se deparado repetidamente com encruzilhadas, apesar do êxito atribuído a outros pilares-chave da Organização – com destaque para o monitoramento do comércio, para o trabalho realizado em órgãos regulares da OMC e para o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC).

 

O monitoramento do comércio, por exemplo, teve um importante papel durante e após a crise financeira de 2008, ao estimular a transparência nas medidas de política comercial adotadas por membros da OMC. Por sua vez, o OSC registrou a 500ª disputa comercial em novembro.

 

Ainda assim, existem debates sobre como continuar e aprimorar o trabalho desses outros pilares. O ritmo das notificações dos membros em diversas áreas tem sido mais lento do que previsto. O OSC tem sido uma vítima de seu próprio sucesso: o Órgão enfrenta uma carga de trabalho cujo volume e complexidade exigem  recursos financeiros e humanos além do disponível. O resultado são atrasos no andamento das disputas comerciais. Atualmente, os membros e funcionários  da OMC têm debatido como lidar com tais desafios.

 

Mesmo assim, o ritmo das negociações da Rodada Doha ainda domina as manchetes pessimistas quando se trata de OMC.

 

De pós-Bali a pós-Nairobi

 

Após sucessivos fracassos, a Conferência Ministerial de 2013, realizada em Bali (Indonésia), permitiu uma breve trégua nas críticas. Nessa ocasião, os ministros anunciaram o sucesso das negociações do primeiro acordo de comércio global desde que a fundação da OMC, em 1995.

 

O Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês) busca facilitar procedimentos alfandegários para acelerar fluxos de comércio. Entre outros dispositivos, o TFA prevê a oferta de apoio técnico e capacitação a países em desenvolvimento para auxiliá-los na implementação dos compromissos estabelecidos no Acordo. Também conseguiu um início notável para acordos da OMC, em que os compromissos adotados pelos membros seriam ligados a sua capacidade de implementá-los.

 

As estimativas sobre o impacto econômico do TFA têm variado: segundo o Relatório Mundial de Comércio de 2015, a entrada em vigor do Acordo geraria um aumento anual de US$ 1 trilhão nas exportações de produtos. Contudo, ainda não se sabe quando o TFA entrará em vigor: até agora, o Acordo conta com apenas 56 ratificações de membros da OMC – pouco menos da metade do número necessário.

 

Outros documentos relacionados à agricultura e desenvolvimento também foram anunciados em Bali, ainda que não sejam vinculantes. Entre esses textos, destaca-se o compromisso assumido pelos ministros de revigorar a Rodada Doha por meio de um “programa de trabalho” pós-Bali “claramente definido”. Os ministros concordaram em priorizar áreas cuja negociação em Bali não resultara em documentos vinculantes. Quanto aos problemas não abordados na Ministerial, os ministros orientaram os membros a resumirem as opções a serem exploradas nos comitês da OMC e nos grupos de negociação.

 

Os resultados de Bali foram considerados “um tiro no pé” para a Organização. Agora, dois anos depois, o momentum da Ministerial de 2013 foi substituído pela frustração em vários setores, já que negociadores do comércio lutaram para superar suas divergências, tanto antigas quanto novas.

 

No início deste ano, os membros tentaram voltar aos tópicos mais difíceis da Rodada Doha – agricultura, acesso a mercado de bens não agrícolas (NAMA, sigla em inglês), serviços e "regras" – enquanto trabalhavam para criar o programa de trabalho solicitado em Bali. Tais esforços fracassaram, no entanto: os membros não conseguiram resolver desacordos sobre, por exemplo, como os rascunhos de 2008 seriam utilizados – e se seriam tomados como referência – nas áreas de agricultura e NAMA. Também havia divergências quanto ao prazo final almejado para a conclusão do programa de trabalho, inicialmente marcada para 31 de julho de 2015.

 

Com uma história problemática e baixas expectativas, quais os riscos atuais para a reunião de Nairobi? Os ministros serão capazes de chegar a um resultado que possa atrair de volta os interesses daqueles agentes que anularam a função negociadora da OMC? Ou os 162 membros da Organização não sabem ao certo o caminho a percorrer e não existem rascunhos maduros o suficiente para merecerem aplausos?

 

Para responder a essas perguntas – ao menos parcialmente –, é essencial a forma com que os membros abordam, em sua “Declaração Ministerial”, a Rodada Doha, o trabalho futuro da Organização e os chamados “novos temas”, que não fazem parte do escopo do atual mandato das negociações.

 

Alguns dos membros de maior porte comercial, como Estados Unidos, União Europeia (UE) e apão, têm usado linguagem específica para se opor à reafirmação da Declaração Ministerial de Doha e outros documentos ministeriais. Tais países também manifestam seu interesse em discutir os temas da Rodada Doha fora da estrutura da OMC, além de explorar questões mais recentes.    

 

Enquanto isso, várias economias emergentes e alguns países em desenvolvimento, como África do Sul, China, Equador, Índia, Indonésia e Venezuela, propuseram a adoção de uma linguagem na Declaração que inclua a reafirmação da Rodada Doha e das declarações e decisões ministeriais tomadas desde 2001. Uma proposta similar foi apoiada pelo Grupo Africano.

 

Novos membros, possíveis resultados plurilaterais

 

Embora grande parte da atenção esteja voltada às discussões multilaterais em Nairobi, alguns sinais interessantes poderiam vir do fronte “plurilateral”. Por exemplo, um grupo de membros da OMC tem negociado a expansão da cobertura de produtos no Acordo de Tecnologia da Informação (ITA). Este visa à eliminação de tarifas sobre vários bens de tecnologia da comunicação e da informação. Para esse grupo, expandir a lista é essencial para atualizar o escopo do Acordo ao contexto do comércio global atual.

 

Esse grupo de membros já anunciou em julho que chegou a um acordo sobre uma “lista” de mais de 200 produtos para adicionar à cobertura do ITA. Desde então, tem negociado para finalizar o cronograma da desgravação tarifária para esses itens, com vistas a alcançar um consenso em Nairobi.

 

Outra iniciativa de liberalização tarifária tem por foco o comércio de bens ambientais. Nessa frente, os negociadores têm buscado criar uma lista final de produtos a curto prazo. Para algumas fontes consultadas pelo ICTSD, entretanto, esse trabalho somente será concluído em 2016. Conhecida como Acordo de Bens Ambientais, essa proposta foi lançada em Davos (Suíça), em janeiro de 2014 – e as negociações avançaram ao longo desse mesmo ano.

 

Ainda na Ministerial de Nairobi, espera-se que dois PMDRs sejam formalmente convidados para aderirem à OMC: Afeganistão e da Libéria. Os pacotes de acesso desses países foram aprovados em setembro de 2015.

 

As análises a seguir buscam dar uma visão geral das negociações realizadas em Genebra, ao longo de 2015, em preparação para a Conferência Ministerial de Nairobi. Os artigos recapitulam brevemente a história dessas áreas de negociação, seus respectivos mandatos e o estado atual das tratativas.

 

Equipe de Reportagem Pontes

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