O Brasil possui uma estratégia definida para o comércio internacional?

17 May 2014

Uma estratégia é um processo que une meios e fins, intenções e capacidades, objetivos e recursos. Ela depende, primeiro, de um diagnóstico da situação; depois, da definição de objetivos e da seleção dos meios adequados para alcançá-los. É preciso que ela se volte para o futuro, e não seja subjugada ao passado; e, ainda, que tenha princípios flexíveis e não seja uma verdade dogmática[i].

 

O governo brasileiro não se guiou por uma estratégia pré-concebida nas negociações da Rodada Doha da Organização Mundial do Comércio (OMC), de 2001 até 2013. As mudanças de governo, de pessoal e a própria dinâmica das negociações internacionais inviabilizaram a definição de uma estratégia nessa seara. Não houve instância capaz de impor, durante todo esse período, uma unidade de pensamento às suas várias unidades governamentais, malgrado a liderança do Itamaraty e a competência legal e as aspirações da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX). Houve, sim, seguidos pronunciamentos gerais, mas a ação dos decisores foi guiada mais pela turbulência cotidiana dos acontecimentos do que por um conjunto de crenças compartilhadas pelos operadores do Estado.

 

Mesmo com essa limitação, pode-se observar um padrão de conduta em vários temas relevantes no período de 2003 a 2012, com alguns ajustes a partir da mudança de governo e da campanha para o cargo de diretor-geral da OMC. Da mesma forma, houve algumas rupturas com a Rodada Uruguai, decorrentes da mudança de status do país e de transformações no cenário internacional. A atuação do país no tema, nesse sentido, poderia ser concebida como resultante da atuação confusa das unidades burocráticas do Estado – e não de um plano.

 

Neste artigo, desejo destacar quatro aspectos do que seria essa resultante: a dualidade posicional de um país emergente, o regionalismo, o tema de serviços e a relação com o mundo em desenvolvimento.

 

Um país emergente?

 

Em 2001, o economista Jim O’Neill, da Goldman Sachs, criou a sigla BRIC (Brasil, Rússia, Índia e China) para identificar um ajuste na distribuição de riqueza na economia mundial. Segundo ele, em algumas décadas, esses países seriam mais ricos do que as atuais economias do G-7. Para muitos autores, essa mudança teria efeitos políticos, pois esses países teriam mais recursos materiais para projetar poder nas relações internacionais. Em especial, eles batalhariam para reestruturar o sistema de regras internacionais, de maneira que estas reproduzissem esse novo equilíbrio de poder.

 

O Brasil soube aproveitar esse novo ambiente: mesmo sem indicadores econômicos robustos – como ficou claro após 2013 –, a percepção de outros atores levou a um reposicionamento do país na hierarquia de poder internacional. No âmbito da OMC, em particular, o país está integrado no núcleo duro do processo decisório, e a eleição do diplomata Roberto Azevêdo coroou o novo status do país.

 

Contudo, o ativismo brasileiro e sua inserção no multilateralismo comercial apresentam uma fragilidade interna decorrente da constituição da economia do país e de sua inserção nos mercados internacionais. Na década de 1970 e 1980, existiam poucos setores com competitividade global. A agricultura é um bom exemplo: seus preços eram regulados, as exportações limitadas e, em muitos setores, havia considerável desembolso de subsídios. Em 1984, a tarifa aplicada média em produtos agrícolas era de 57%. Nos anos seguintes, o país executou várias reformas com impactos positivos no setor. A distância entre a tarifa média consolidada em agricultura ao final da Rodada Uruguai (35%) e a tarifa média atualmente aplicada (10%) é um testamento da transformação da agricultura nacional. O setor industrial, entretanto, não passa por um momento igualmente auspicioso em termos agregados. Ainda protegido e pouco competitivo, depende atualmente de um câmbio favorável e da redoma regulatória estatal para sobreviver.

 

O Brasil tem, portanto, uma dualidade posicional na Rodada. Isso não é uma característica exclusiva do país, mas a forma com que essa condição afetará a atuação nas negociações será peculiar e única. Isso porque os demais países centrais da Organização têm um setor industrial mais competitivo, e a Rodada tem como uma de suas premissas a diminuição do protecionismo que o governo brasileiro pratica no setor. Até que ponto o país estará disposto a avançar por essa via para conseguir maior acesso a mercado em agricultura é uma das grandes questões em aberto em Brasília.

 

O Mercosul e a arena multilateral

 

Na década de 1990, o lançamento do Mercado Comum do Sul (Mercosul) gerou a expectativa de mudanças profundas na estratégia de inserção internacional do Brasil. O arranjo prometeu ser uma via para expandir o nível de competição da economia brasileira, como um ensaio de fortalecimento para enfrentar o mercado global. Havia, igualmente, a expectativa de que o bloco melhorasse a posição de barganha do país em negociações externas, inclusive na OMC.

 

Mais de vinte anos depois, essa promessa está longe de ser cumprida. Apesar do início exitoso, hoje o ritmo de crescimento das exportações brasileiras para o Mercosul é lento. Em 2012, a participação do bloco nas exportações brasileiras estava na ordem de 9,4%, uma redução em relação a anos anteriores. Do ponto de vista do posicionamento externo, o bloco não consegue se articular com uma voz única. Pior: frequentemente, seus membros estão em lados opostos de questões cruciais. Em 2005, Uruguai e Brasil lançaram candidatos individuais para o posto de diretor-geral da Organização. Atualmente, a Argentina está mais próxima do Equador e da Bolívia do que do Brasil no tema dos rascunhos-base para as próximas fases da Rodada Doha. O Uruguai caminha cada vez mais para estreitar seus laços comerciais com o governo estadunidense, enquanto a Argentina é um dos principais opositores a um acordo do bloco com a União Europeia (UE) – iniciativa que conta com mais defensores no Brasil. A entrada da Venezuela no bloco, por sua vez, selou o declínio definitivo do arranjo.

 

O Mercosul foi concebido como um instrumento a serviço do interesse nacional. Acabou tornando-se um fim em si mesmo: o que era uma ferramenta a serviço de uma política, agora é um discurso vazio em meio a uma inércia institucional. Já existem vozes contrárias a tal situação no governo brasileiro. Muitos, no entanto, temem que modificações estruturais no bloco ocasionem um retorno à rivalidade historicamente tradicional do Prata. Não se percebe que a construção do arranjo foi tanto causa como efeito do novo estado das relações na região e que os determinantes estruturais da economia e da política do Cone Sul criam incentivos para laços densos e para a diminuição de conflitos armados com ou sem Mercosul. De todo modo, o Brasil deve decidir, em breve, se continua a valer a pena ter transformado um símbolo em uma fixação.

 

“O único jogo na cidade”?

 

Na criação da OMC, em 1995, reverberou a premissa de que a Organização era “o único jogo na cidade”: não existiam mais alternativas ao liberalismo comercial. Do ponto de vista tático, isso significou, para o Brasil, a elevação da centralidade do multilateralismo comercial em sua estratégia de inserção internacional. A razão era o fato de as negociações sob consenso e sob o single undertaking gerarem claros benefícios aos mais fracos, em um contexto em que arranjos bilaterais com os países desenvolvidos não alcançariam concessões de relevo. Com a decisão, na Reunião Ministerial de Hong Kong (2005), de priorizar o tema agrícola, havia ainda mais incentivos para concentrar sua ação nas negociações da Rodada Doha.

 

Essa realidade, no entanto, está mudando aos poucos. A Rodada, programada inicialmente para terminar em 2005, ainda patina para definir seus textos finais. Diante dessa situação, a percepção nas capitais do mundo desenvolvido foi de que a fórmula de single undertaking em uma organização de mais de 150 membros inviabiliza um resultado satisfatório e viável para a Rodada Doha. A maior intérprete desse sentimento foi Susan Schwab, em artigo publicado na Foreign Affairs, em meados de 2011: para ela, é melhor a Organização facilitar acordos plurilaterais entre países com interesse efetivo na liberalização comercial.

 

Um dos sinais mais visíveis desse movimento pode ser encontrado no setor de serviços, no qual cerca de vinte países negociam o chamado Acordo de Comércio em Serviços (TISA, sigla em inglês). Nas primeiras reuniões do “Grupo Enchilada”, que discute informalmente o tema na Rodada Doha, o Brasil foi um dos mais críticos da iniciativa, junto com China, Índia e África do Sul. Desde então, não apenas o Uruguai demonstrou interesse em participar das conversações, mas a própria China sinalizou que estaria disposta a atuar nas negociações desse arranjo.

 

O mercado brasileiro é um dos mais visados nas negociações de serviços no âmbito da OMC, em decorrência de seu porte, das barreiras existentes e das poucas consolidações no âmbito do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS, sigla em inglês)[ii]. Esta é, portanto, uma área em que o país tem claros interesses defensivos em sua estratégia negociadora. Agora, Brasília discute sobre a posição a ser adotada, mas ainda que use uma retórica construtiva, a preferência do governo brasileiro é pelo avanço do tema na Rodada Doha. A criação de arranjos plurilaterais ocasionaria a fragmentação do sistema de regras de comércio, a redução do escopo das concessões feitas no âmbito da Rodada, a ausência de flexibilidade para países em desenvolvimento e a difusão de antecedentes a serem usados posteriormente como fait accompli pelos países desenvolvidos.

 

A situação dessa arena decisória revela uma certa ironia do destino: durante uma década e meia, os países desenvolvidos batalharam para introduzir o tema de serviços no sistema GATT/OMC na mesma estatura que as negociações em bens. Em contraste, o Brasil desejava manter tal assunto em uma via externa à agenda central do Acordo. Hoje, os papéis foram invertidos, em decorrência da transição de expectativas sobre o sistema multilateral de comércio.

 

Os países em desenvolvimento

 

A aliança entre países em desenvolvimento sempre serviu de via para balancear a preeminência dos países mais avançados. Há, no entanto, alguns ajustes de ordem operacional. Até a Rodada Uruguai, o comércio entre países em desenvolvimento era diminuto; hoje, ele ocupa papel crescente no fluxo de comércio global. Em grande medida, isso decorreu da emergência da Ásia. Esse movimento foi sentido no Brasil. Em 2007, a região absorvia 16% das exportações do país; em 2012, 31% – um crescimento médio anual da ordem de 24%. Grande parte desse movimento resulta do apetite chinês por produtos primários brasileiros. De outro lado, 97% das importações brasileiras oriundas da China são de produtos manufaturados.

 

Essa tendência ocasionará tensões em dois níveis para o Brasil. No primeiro, será reproduzido um padrão de relacionamento em que a pressão sobre o setor de manufaturados nacional virá progressivamente dos países em desenvolvimento. No segundo, as oportunidades de crescimento da exportação de produtos agrícolas para o Brasil virá exatamente desse grupo – que, aliás, está mais defensivo na área agrícola, segundo o relatório do Grupo de Cairns circulado em março deste ano.

 

A realidade econômica terá efeitos práticos sobre o sistema de alianças do Brasil na Rodada Doha. As tensões tenderão a diminuir a rigidez das alianças do Brasil com os países em desenvolvimento, tornando mais complexa as negociações. Isso já pode ser visto nas críticas ao Brasil no Exame de Política Comercial (TPR, sigla em inglês) divulgado em 2013 e na atuação brasileira no recente encontro do Comitê de Agricultura, quando foram discutidas as práticas protecionistas implementadas pelo governo indiano, especialmente em açúcar.

 

Do ponto de vista estratégico, considerando as tendências para o futuro, o Brasil deveria ser mais  agressivo na abertura de mercados e na busca de maiores disciplinas regulatórias nos países emergentes no tema agrícola, com destaque para salvaguardas. Em alguns momentos, como na reunião ministerial de julho de 2008, o país pareceu caminhar nessa direção, mas acabou sendo somente ensaio. Afinal, trata-se de uma via perigosa: a nova posição afetaria não só as alianças para combater os países desenvolvidos em temas estratégicos, como a própria estrutura defensiva brasileira no setor industrial. Não há disposição do governo em caminhar firme nesse sentido, principalmente em decorrência da perda do dinamismo da indústria nos anos recentes. A participação dos produtos manufaturados nas exportações passou de 46% em 2007 para 34% em 2012. A fragilidade interna é particularmente visível no setor automotivo. As medidas governamentais lançadas no programa Inovar-Auto, por exemplo, ocasionaram a abertura de consultas com a UE em finais de 2013.

 

Desafios de uma estratégia para a fase final da Rodada Doha

 

A maior dificuldade na formação de uma estratégia é a compatibilização entre meios e fins. Os maiores desafios para o Brasil conseguir essa adequação não estão em Genebra, e tampouco são de responsabilidade da diplomacia comercial. Os problemas que fragilizam a articulação de uma posição externa adequada e coerente estão no plano doméstico.

 

Se o país observa a OMC como a via fundamental para a realização de seus interesses, deve estar preparado para dirimir suas fragilidades e para enfrentar os eventuais resultados da liberalização comercial. Isso envolve, primordialmente, retomar a agenda de reformas, elevar o investimento em infraestrutura, lidar com a baixa produtividade do trabalhador e simplificar o manancial regulatório[iii]. Enfim, preparar a economia, principalmente os setores mais suscetíveis de serem engolfados pela concorrência internacional, para a próxima onda de integração internacional. Adiar essas medidas pode ser uma atividade nobre e bem intencionada, mas só adiará o day of reckoning.

 

* Rogério de Souza Farias é pesquisador-associado do Centro de Estudos Latino-Americanos da Universidade de Chicago e professor-visitante do Instituto Lemann para Estudos Brasileiros. Até 2010, trabalhou para o MDIC.




[i] As considerações desse parágrafo, assim como as da seção sobre o Mercosul foram tiradas de: Gaddis, John Lewis. Strategiesofcontainment. New York: Oxford University, 1982.

[ii] As consolidações do Brasil no âmbito do GATS correspondem a menos da metade daquelas realizadas por China e Índia.

[iii] As firmas do país gastam em média mais de 2 mil horas com cálculos e pagamentos de impostos, enquanto a média na América Latina fica por volta de 392.

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17 May 2014
O autor discute a importância do agronegócio para diversos aspectos do desenvolvimento brasileiro, bem como a urgência de uma política coordenada e ativa, voltada para acordos bilaterais de comércio capazes de garantir mercado aos bens agrícolas do Brasil.
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