O desafio da implementação do TFA em países em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo

22 May 2017

A entrada em vigor do Acordo de Facilitação do Comércio (TFA, sigla em inglês), em 22 de fevereiro de 2017, foi um dos eventos mais importantes para o sistema multilateral desde a fundação da Organização Mundial do Comércio (OMC). Foram necessárias quase duas décadas para que a comunidade internacional definisse um conjunto de compromissos vinculantes para todos os membros da OMC, incluindo países em desenvolvimento e aqueles de menor desenvolvimento relativo (PMDRs). Tal feito não era observado desde que a redução tarifária atingiu seu nível mais baixo no comércio mundial.

 

Um estudo da Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (APEC, sigla em inglês) mostra que, comparativamente às concessões tarifárias, os comerciantes podem obter três vezes mais benefícios ao removerem barreiras não-tarifárias ou medidas fronteiriças onerosas. Para a Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), a implementação total do TFA em países em desenvolvimento e PMDRs pode reduzir entre 12,5% e 17,5% os custos do comércio. Segundo a OCDE, os benefícios serão maiores em tais países do que no mundo desenvolvido.

 

O TFA é composto por três seções: a Seção I especifica medidas de facilitação do comércio; a Seção II fornece arranjos de tratamento especial e diferenciado (S&DT, sigla em inglês) para países em desenvolvimento e PMDRs; e a Seção III consiste no arranjo institucional e provisões finais. As 36 medidas definidas na Seção I e a criação do Comitê Nacional sobre Facilitação do Comércio (NCTF, sigla em inglês), estipulada na Seção III, são provisões vinculantes para todos os membros da OMC. No entanto, como os países em desenvolvimento e os PMDRs compõem a maioria dos membros da OMC, é óbvio que suas capacidades de implementar obrigações vinculantes não são equiparáveis àquelas dos países desenvolvidos. Portanto, após difíceis negociações, os membros da OMC finalmente concordaram que a capacidade de implementação está ligada a provisões S&DT na Seção II do TFA. Além disso, a seção relativa a S&DT também especifica responsabilidades dos países doadores.

 

Flexibilidade de implementação

 

Categorização

Países em desenvolvimento e PMDRs podem definir seu próprio plano de implementação para diferentes provisões e notificá-lo à OMC. Com base em suas capacidades, os membros podem agrupar disposições do TFA em três categorias. À “Categoria A” são incorporadas as provisões implementadas tão logo o TFA entre em vigor. O compromisso de “Categoria B” determina que as provisões sejam implementadas após um período de transição específico. Por sua vez, a “Categoria C” reúne as disposições do TFA cujo cumprimento está atrelado à provisão de assistência adequada e capacitação.

 

O Acordo fornece mais provisões S&DT: por exemplo, países em desenvolvimento e PMDRs podem solicitar à OMC a ampliação do período de transição dos compromissos nas categorias B e C. Tais países podem, ainda, alterar a composição de medidas enquadradas nas categorias B e C, bem como solicitar apoio técnico e de capacitação para implementar totalmente o TFA.

 

Período de graça

A pressão mais urgente para países em desenvolvimento e PMDRs diz respeito à implementação imediata das provisões do TFA notificadas à OMC (“Categoria A”). Aqui, dois cronogramas são cruciais. A partir de sua entrada em vigor, o Acordo determina que, por 2 anos, os países em desenvolvimento membros da Organização estarão isentos de obrigações nessa matéria perante o Órgão de Solução de Controvérsias (OSC). No caso dos PMDRs, esse prazo é de 6 anos. O período de graça é de, no máximo, 8 anos após a entrada em vigor do TFA para a implementação completa de todas as provisões.

 

Desafios

Não há dúvidas de que todos os atores envolvidos no comércio internacional, incluindo agências do governo, serão beneficiados com a implementação do TFA. A facilitação do comércio não é um tópico novo, e medidas para facilitar o comércio têm existido em vários níveis de implementação em países de diferentes níveis de desenvolvimento. No entanto, implementar completamente todas as provisões é desafiador, em especial para países em desenvolvimento e PMDRs, devido à falta de infraestrutura suficiente e de prioridade no âmbito nacional que caracteriza tais países.

 

No contexto recente da entrada em vigor do TFA, alguns países ainda estão no processo de determinar as provisões das categorias B e C. Outros estão sob a pressão de estar em total conformidade com seus compromissos já notificados à OMC, devido à complexidade de determinadas provisões e à compreensão gradual quanto aos objetivos de algumas das medidas do TFA. Um exemplo dessa situação pode ser encontrado na publicação e disponibilidade de informações relacionadas ao comércio na Internet. Acima de tudo, as informações relacionadas ao comércio precisam ser publicadas e tornadas acessíveis aos comerciantes e outras partes interessadas. Além disso, informações gerais e etapas ou instruções práticas concernentes a todas as leis relativas ao comércio e suas regulações devem estar, sempre que possível e da forma mais apropriada, disponíveis e atualizadas online.

 

Outro exemplo é o caráter mandatório da criação da Janela Única (ou sua preservação, nos casos em que esta já exista), com o objetivo de garantir a simplificação de procedimentos de liberação de bens e envio de documentos. No entanto, não existe uma Janela Única capaz de atender a todo e qualquer tipo de situação: as práticas podem variar de acordo com o país. Nesse sentido, ao invés de focar na estrutura da Janela Única, seria mais prático focar em seu objetivo, tal qual definido no TFA. No entanto, a análise das notificações enviadas pelos membros à OMC mostra que a Janela Única é uma das medidas menos mencionadas.

 

O papel da aduana no apoio à implementação

 

A facilitação do comércio é definida como “qualquer medida que contribua para a redução dos custos de transação comercial e para a criação de eficiência-padrão”. A aduana é uma agência do governo responsável por recolher tarifas na fronteira e controlar o fluxo de bens que entra e sai de um país. À medida que o comércio internacional adquiriu maior importância para o bem-estar social e desenvolvimento econômico, a aduana passou a operar mais como uma facilitadora do comércio do que como uma agência encarregada de proteger o movimento de bens pelas fronteiras.

 

Dado o seu destaque como agência de fronteira, a aduana possui uma posição privilegiada no gerenciamento das fronteiras de um país e conhece bem os movimentos de expedição de bens. Assim, muitas medidas do TFA dizem respeito à aduana. Como mostra com clareza o Índice de Ativação do Comércio (ETI, sigla em inglês), elaborado pelo Fórum Econômico Mundial, as formalidades de autorização e liberação de bens não raro possuem um status mais avançado, se comparadas a outras provisões de facilitação do comércio.

 

A Organização Mundial das Alfândegas (WCO, sigla em inglês) é uma instituição intergovernamental independente, cuja missão é fortalecer a efetividade e eficiência das administrações aduaneiras. A WCO representa 181 aduanas de todo o mundo, as quais, juntas, processam cerca de 98% do comércio mundial. Fornecer assistência técnica e capacitação aos membros, definir padrões aduaneiros e promover a articulação com outras organizações internacionais e com o setor privado constituem as principais forças da WCO.

 

Logo após a conclusão do TFA na Conferência Ministerial de Bali (2013), a WCO lançou o Programa Mercator. Aprovado em uma reunião do Conselho Geral realizada em junho de 2014, o referido programa busca garantir a implementação uniforme do TFA, utilizando os instrumentos e ferramentas da WCO. O programa é caracterizado por duas frentes: promover atividades de conscientização nos níveis global e regional; e fornecer assistência técnica e capacitação sob medida, com base em demandas e pedidos encaminhados pelos membros da WCO.

 

Muitas atividades foram realizadas junto a membros específicos, ou em conjunto com outras organizações internacionais desde o lançamento do Programa Mercator. A abordagem regional é o foco da WCO, que organiza a coordenação e implementação do TFA em seis regiões.

 

Instrumentos e ferramentas da WCO para facilitar o comércio

 

Uma das maiores forças da WCO reside no conjunto de instrumentos e ferramentas de que dispõe a Organização para simplificar procedimentos fronteiriços. Algumas das principais ferramentas estão listadas abaixo.

 

O Guia de Implementação da WCO é uma ferramenta interativa que auxilia as aduanas e outras agências governamentais a implementar o TFA. Com isso, a Organização busca apoiar a implementação harmônica do Acordo. O documento pode ser acessado no site da WCO.

 

A Convenção Revisada de Quioto (RKC, sigla em inglês) é o plano das aduanas para a modernização e harmonização de formalidades e procedimentos alfandegários. O documento foi recorrentemente mencionado durante as negociações do TFA. A RKC promove a facilitação do comércio e o controle efetivo por meio de suas provisões legais, que detalham a aplicação de procedimentos simples, mas eficientes. Trata-se da principal ferramenta da WCO para auxiliar na implementação do TFA.

 

O Estudo do Tempo de Liberação(TRS, sigla em inglês) orienta as aduanas a revisar e coordenar, junto a outros agentes de fronteira, o gerenciamento do ambiente transfronteiriço e o tempo necessário para liberar os bens. Auxilia, ainda, na identificação de potenciais gargalos e medidas que possam melhorar o processo. O estudo é mencionado na provisão do TFA referente à definição e publicação de prazos médios de liberação, além de amplamente utilizado por organizações internacionais relevantes para a identificação de grandes atrasos na liberação de bens entre fronteiras. 

 

O Compêndio sobre a Janela Única reúne iniciativas de criação e consolidação de Janela Única em curso no mundo. Movida pela ideia de que a adoção de padrões e normas é necessária para a facilitação do comércio, a WCO também elaborou o documento “Como criar um ambiente de Janela Única”.

 

O Modelo de Dados da WCO é um conjunto de requisitos de dados combinados que se apoiam mutuamente e são atualizados de forma regular, a fim de atender às necessidades procedimentais e legais de agências regulatórias de fronteira – tais como a aduana, que controla a exportação, importação e processos de trânsito. O conteúdo do documento é consistente com outros padrões internacionais e compatível com a Janela Única.

 

O Guia de Parceria Aduana-Negócios oferece orientação para desenvolver um mecanismo robusto e sustentável de engajamento/parceria com o mundo dos negócios. O documento busca apoiar a implementação de provisões relevantes do TFA, com destaque para os Artigos 2, 7.7, 12(1) e 23(2), que preveem uma cooperação mais estreita com atores do setor privado. Além disso, o Guia contém um Pilar Avançado, que fornece uma gama de novas oportunidades voltadas a fortalecer e aprofundar ainda mais uma relação já existente e bem estabelecida.

 

* Changsheng Li é especialista em facilitação do comércio da WCO. Diplomata na OMC entre 2006 e 2013, período em que representou a China nas negociações de facilitação do comércio em Genebra e presidiu o Comitê da OMC sobre Regras de Origem.

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