O diretor-geral da OMC: sua origem, função e influência

2 July 2013


À luz das normas que regem a OMC e da dinâmica historicamente constituída nas negociações multilaterais de comércio, o autor analisa as limitações formais e informais ao exercício do papel do diretor-geral e dos presidentes dos grupos de negociação.

Para compreender o poder do diretor-geral e de cada um dos presidentes dos grupos negociadores da Organização Mundial do Comércio (OMC), basta imaginar uma reunião de negociação na presença dos atuais 159 membros na ausência dos referidos presidentes e diretor-geral – que, neste artigo, serão tratados por chairmen. À luz das teorias que explicam o surgimento de sociedades, sua organização e burocracia, sempre há a necessidade do surgimento paralelo daquela instituição que teria o poder necessário para coordenar a complexidade. Sem os chairmen, as regras de consenso ou single undertaking estariam fadadas ao fracasso ou à dominação dos grandes atores no comércio internacional.

Em linhas gerais, o chairman deve ser compreendido como aquele que organiza e preside as reuniões que ocorrem no seio das organizações ou conferências, sejam estas internacionais, nacionais, plurilaterais, multilaterais, políticas, sociais ou econômicas. No caso da OMC, há um presidente de mesa para as Conferências Ministeriais, comitês regulares, reuniões especiais ou grupos negociadores. No contexto das rodadas de negociação, o diretor-geral conjuga tanto o papel de presidente da estrutura institucional permanente da OMC, como o de presidente do Comitê de Negociações Comerciais (TNC, sigla em inglês), em caráter ex officio[1].

Existe uma substancial diferença entre o papel do presidente quando este exerce seus trabalhos em uma organização que decide suas questões com base no voto dos membros e quando atua em organizações conduzidas com base no consenso. Nas organizações baseadas no voto, o papel do presidente é sobretudo procedimental: ele distribui a palavra, decide em função das normas de procedimento da organização e raramente interfere em seu conteúdo. Nessas organizações, o presidente acaba sendo um condutor do debate. Sendo a OMC uma organização na qual as decisões são tomadas tradicionalmente por consenso, os chairmen adquirem a responsabilidade de serem facilitadores, cabendo-lhes ajudar as Partes a chegarem a um consenso.

A multiplicidade de membros e temas com que lida a OMC, associada ao consenso como regra basilar para a tomada de decisão, cria um terreno fértil para o surgimento de uma figura organizadora e com poderes para estabelecer o referencial da conduta e induzir ações. Um facilitador, nesse caso, tem a capacidade de acessar as fragilidades, as vantagens competitivas e as oportunidades de acordo. De acordo com Jonas Tallberg, estudioso do papel do chairman na Comunidade Europeia (CE), em organizações desse tipo, as lideranças “podem melhorar significativamente as chances de sucesso por meio de medidas que solucionam ou contornam problemas de ação coletiva. Mais especificamente, podem facilitar acordos ao moldarem a agenda de negociações internacionais, chamarem atenção para as questões em jogo, formularem opções de políticas inovadoras e articularem coalizões viáveis”[2].

Assim, somente é possível compreender a atuação do chairman se entendermos por que essa posição de liderança institucional é criada. Tallberg identifica, nesse sentido, três falhas das instituições internacionais multilaterais e foros de alta complexidade quando na ausência de um centro organizacional. A primeira surge da dificuldade em acomodar múltiplas Partes e uma miríade de assuntos em uma única agenda de negociação. Se cada membro tivesse o mesmo poder de decisão seria impossível decidir sobre as prioridades e os assuntos a serem negociados. Com a falha de agenda, há a necessidade de um poder decisório para estipular os itens da agenda e integrar as Partes em um processo único de negociação.

Ainda com relação ao desafio na definição dos assuntos a serem negociados, existem as dificuldades em encontrar “zonas de possível acordo” multilateral. Compreender os verdadeiros interesses de todas as Partes, coibir os “free-riders”, fazer com que todos compartilhem do processo e “alarguem o bolo” são fatores que indicam a existência das falhas de informação e negociação – falha que surge da dificuldade em trocar informações e formatar um processo negociador eficiente.

Em terceiro lugar, encontra-se a falha de representatividade – mais facilmente observada na CE. Com efeito, seria impossível que todos os membros da CE estivessem presentes em todas as negociações internacionais de que a referida Comunidade é Parte. Essa falha de representatividade também pode ser pensada no âmbito intraorganizacional quando o presidente de cada grupo negociador da OMC está presente nas reuniões do Conselho Geral ou do TNC, por exemplo.

Nesse sentido, os membros encontraram, na figura do presidente, um meio de solucionar essas falhas: ele é capaz de coordenar a multiplicidade, ao mesmo tempo em que desempenha o papel de gerente da agenda; intermediário para gerenciar a informação de todas as Partes (“broker”); e representante institucional. O chairman passa, portanto, a concentrar duas formas assimétricas de poder: o controle das informações e dos procedimentos.

Ao delegar ao chairman esse poder, os membros também criaram formas de restringir o exercício de seu poder. Existem diversas limitações formais (como as regras de procedimento e de decisão) e informais (usos e costumes, princípios negociadores de inclusão e transparência e a própria estrutura institucional da OMC, por exemplo) para a condução de seus trabalhos.

Dentre as limitações formais, pode-se dizer que as Regras e Procedimentos das Sessões da Conferência Ministerial e do Conselho Geral (contidas no documento WT/L/161) são as principais normativas para a organização das reuniões dos principais órgãos da OMC, assim como para a atuação do chairman. Tais regras conferem ao presidente uma série de funções, positivando suas competências e conferindo-lhe a responsabilidade por: declarar a abertura e o encerramento das reuniões; conduzir as discussões; conceder o direito de fala aos membros; retirar a fala caso os apontamentos não lhe pareçam relevantes; limitar o tempo de fala de cada membro, caso tenha o consentimento dos presentes; submeter questões e conflitos para decisão e anunciar seu resultado; decidir sobre questões de ordem; fornecer a lista de debatedores durante o curso das reuniões e também declarar essa lista fechada, com o consentimento dos presentes; conferir direito de resposta; decidir imediatamente caso um representante indique uma questão de ordem; e estabelecer a agenda. Nota-se, portanto, que a normativa confere ao chairman poderes amplos para o controle da informação e do procedimento. Outra fonte de poder que o presidente detém é a possibilidade de determinar o fim da negociação. Entre os casos já ocorridos, destaca-se a história de um presidente que decidiu parar o relógio da sala de negociações, pois somente assim conseguiriam finalizar as tratativas antes da meia-noite.

Dentre as limitações informais, eficiência e neutralidade são normas criadas pelos usos e costumes e condicionam os trabalhos dos presidentes. Estes devem atender a tais normas em cada um dos órgãos que atuam, sejam estes: o TNC e seus grupos negociadores responsáveis pelo dia-a-dia das tratativas; o Conselho Geral e outros órgãos permanentes que tratam da rotina de implementação dos acordos da OMC; e a Conferência Ministerial, órgão máximo da OMC.

As qualidades necessárias ao exerício do cargo de presidente – sejam estes presidentes das Ministeriais, do TNC ou dos demais Comitês – variam conforme o estágio da negociação, a instância ou o tema. De todo modo, o chairman deve ser um “honest broker” e deve ser percebido como tal: trata-se do mínimo denominador comum de toda a sua existência e manutenção no cargo – a confiança mútua. Sem a confiança das Partes, dificilmente o chairman será empossado para um segundo ano de mandato. Além disso, é necessário que o presidente tenha um conhecimento especializado e uma vasta experiência negociadora, isto é, deve compreender com clareza o problema enfrentado, quem são as Partes mais influentes e mais afetadas, além de ter uma ideia de como as negociações devem se desenvolver e sua possível “zona de aterrissagem” (landing zone). Essa tarefa deve ser empreendida de forma coordenada com o Secretariado da OMC, que lhe oferece o conhecimento técnico quando necessário ou solicitado.

À época do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), “Arthur Dunkel tinha um profundo conhecimento dos dossiês; já os sucessores, Supachai e Ruggiero, não tinham o mesmo conhecimento e isso os prejudicou. O sucessor imediato de Dunkel, Peter Sutherland, tampouco tinha conhecimento especializado, mas, em seu caso, não havia necessidade, pois, no fim da Rodada Uruguai, Dunkel já havia colocado sobre a mesa uma proposta que levava o nome de ‘Draft Final Act’ (...). Assim, a missão de Sutherland era vender politicamente o resultado, e a qualidade que ele necessitava não era o conhecimento, mas o acesso aos que decidiam. Basicamente, o ‘Draft Final Act’ foi o texto final do acordo”[3]. Nota-se, portanto, a importância de que o chairman – neste caso, o diretor-geral – tenha acesso direto às personalidades que realmente decidirão o assunto.

O certo é, no entanto, que cada presidente ou diretor-geral concentre seus esforços em impulsionar a Rodada para o lado que esta necessita. Em algumas situações, é necessário recorrer aos representantes dos países membros e escolher o foro adequado para as negociações (em nível multilateral ou em reuniões informais, por exemplo). Em outras, é imprescindível que o diretor-geral demonstre seus conhecimentos acerca dos temas negociados. Saber essa dosagem e conseguir intercalar acertadamente as características mais necessárias a um chairman em determinada situação pode ser crucial para a negociação.

Nesse sentido, parece plausível argumentar que o chairman desempenha o duplo papel de negociador e mediador. Nessa dupla característica, o melhor presidente é aquele que conduz a um resultado final de negociação ou que procura conduzir a uma nova realidade normativa e factível.

Conhecendo sua origem, suas limitações e funções, vemos que a grande dificuldade das negociações da OMC no contexto atual é sua crescente complexidade institucional – a qual deverá ser enfrentada pelo embaixador Roberto Azevêdo como novo diretor-geral da OMC. Não é mais possível conduzir a OMC como era conduzido o GATT. A Organização começou com 23 membros, agora reúne 159, e outros esperam para serem incorporados. São mais países interessados em determinar seus futuros, com conhecimento e vontade de negociar.

Os Estados Unidos e a União Europeia (UE), por sua vez, voltam a atuar no cenário que mais lhes agradam, acompanhando os debates multilaterais, mas realmente correndo no mundo bilateral. O eixo de poder está mudando e, com isso, toda a sua estrutura e também a atuação da OMC e seu chairman. A cada nova geometria de poder, o diretor-geral também precisa se adaptar e encontrar novas fórmulas para construir o consenso e conduzir o ambiente, ora no contexto das Rodadas, ora no contexto da estrutura institucional permanente.

Com uma Organização tão complexa, com temas variados, com o aprofundamento técnico de acordos já negociados, com o aumento de membros, o chairman de hoje está sob uma balança difícil entre a justiça e a eficiência. A grande chave do xadrez negocial é como criar uma negociação justa, inclusiva e transparente e, ao mesmo tempo, ter a celeridade e a eficiência do século XIX, mantendo o interesse de todos os membros no processo multilateral e evitando os recorrentes escapes para as negociações bilaterais.

Como garantir efetividade na OMC sem promover reuniões informais, que são muitas vezes não-inclusivas e não transparentes? Como incluir os 159 membros em todas as negociações em um processo que seja eficiente e que possibilite um avanço mais rápido dos resultados? Criar um ambiente totalmente democrático e, ao mesmo tempo, eficiente – este é o maior desafio do próximo diretor-geral da OMC. Assim como expressado no discurso de encerramento de mandato do presidente do Conselho Geral, o embaixador Ali Mchumo, os presidentes devem garantir a efetividade das negociações e promover sua segurança e previsibilidade. Porém, ao tentar balancear esses dois pólos, podem surgir descompassos, descontentamentos e cada país começaria a reclamar que as negociações, de um lado, estão injustas e não atendendo às suas vontades ou, de outro, demasiado lentas e perdendo o momentum negociador.

Portanto, embora os presidentes não tenham a capacidade de decidir, podem sim influenciar a decisão e certamente constituem peças essenciais no xadrez das negociações multilaterais. Esperamos, portanto, que o embaixador Roberto Azevêdo consiga utilizar sua maestria negociadora para promover a mediação inclusiva e eficiente que a OMC está necessitando para destravar a Rodada Doha e conseguir construir uma nova realidade normativa a partir dos anos de negociações já efetuadas.

* Consultor legal de estratégia de comércio na Unotrade.

[1] O TNC foi provisoriamente (mesmo que não o pareça) restabelecido pela Declaração de Doha para ser utilizado como órgão principal da Rodada Doha e somente durante esta.

[2] Ver: Tallberg, J. The Power of the Chair: Formal Leadership in International Cooperation. Paper apresentado na Third Pan-European Conference on EU Politics, realizada em Istanbul (Turquia), de 21 a 23 set. 2006, p. 6.

[3] Entrevista concedida ao autor.

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