O Grupo Cairns na OMC: pragmáticos preocupados

20 September 2017

As disciplinas atuais sobre protecionismo agrícola são insuficientes para assegurar um terreno equitativo no comércio mundial. Esta é não apenas a opinião do Grupo Cairns, mas uma visão comum entre os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC). No entanto, o Grupo permanece na vanguarda durante mais de três décadas, liderando os esforços para que esse desafio seja abordado – e planeja continuar esse trabalho na 11ª Conferência Ministerial (MC11, sigla em inglês), assim como no futuro.

 

Como representante permanente da Austrália junto à OMC, estou especialmente consciente do importante papel que o Grupo Cairns desempenha nas negociações agrícolas. Estabelecido em 1986, o Grupo é uma coalizão de 19 países exportadores agrícolas, membros da OMC, que acreditam que o comércio agrícola global funciona melhor para todos os interessados quando é “justo e orientado ao mercado” – nas palavras da Declaração da Visão do Grupo Cairns, de 1998. Trata-se de um grupo heterogêneo, que reúne países desenvolvidos e em desenvolvimento, entre eles, nove da América Latina[1], em um esforço comum para melhorar as disciplinas agrícolas da OMC.

 

Desde seu início, os membros do Grupo Cairns estão conscientes da importância da segurança alimentar e do papel fundamental da agricultura no desenvolvimento. A Declaração da Visão de 1998 capturou esse enfoque: “A segurança alimentar será fortalecida mediante fontes de abastecimento mais diversificadas e confiáveis, já que mais agricultores, incluindo os mais pobres dos países em desenvolvimento, poderão responder às forças do mercado e às novas oportunidades de geração de renda, sem enfrentar a concorrência dos produtos fortemente subvencionados”.

 

Com a aproximação da MC11, e a agricultura mais uma vez – acertadamente – na linha de frente das discussões, o Grupo Cairns estabeleceu seus objetivos para a Conferência e para o futuro, em um comunicado publicado em 17 de maio:

 

Sobre ajuda interna

• Toda produção e ajuda interna que distorce o comércio deve passar por uma análise rigorosa, a fim de que se continue avançando no processo de reforma.

• As disciplinas sobre a produção e a ajuda interna que distorcem o comércio devem ter um efeito restritivo sobre tal prática.

• Deve-se abordar a concentração de ajuda interna para produtos específicos.

 

Acesso a mercado

• As negociações sobre acesso a mercado devem continuar buscando resultados tangíveis, que logrem reduções progressivas e substanciais dos níveis de proteção.

 

Concorrência nas exportações

• A Decisão da MC10, que pôs um fim às subvenções à exportação, deverá ser aplicada plenamente e servir de plataforma para a continuidade do trabalho nesse tema.

 

Maior cumprimento dos requisitos de notificação

• É necessário empreender mais esforços para cumprir com os requisitos de notificação do Acordo sobre Agricultura e as Decisões Ministeriais pertinentes nos três pilares, especialmente no que diz respeito a apoio interno.

 

Tratamento especial e diferenciado

• O princípio do tratamento especial e diferenciado para os países em desenvolvimento, incluídos os países de menor desenvolvimento relativo (PMDRs), deve continuar sendo considerado durante todas as negociações.

 

Os princípios adotados pelos membros do Grupo Cairns são motivados pela preocupação de enfrentar as distorções existentes, mas também por uma visão realista do que é alcançável na MC11.

 

Desafios e oportunidades na agricultura

 

Ajuda interna

A ajuda interna, também conhecida como subvenção, é um dos temas mais discutidos nos meses que antecedem a MC11. Há uma boa razão para isso. Os principais membros estão gastando bilhões de dólares a cada ano em ajuda, e a maior parte desses recursos é classificada como distorciva ao comércio segundo o Acordo sobre Agricultura da OMC. Os agricultores, sobretudo dos países em desenvolvimento, veem-se obrigados a competir com produtos cujos insumos são fortemente subvencionados, gozam de preços garantidos pelo governo e pagamentos vinculados à produção.

 

Ajuda total: bilhões gastos

 

Os nove principais produtores agrícolas em 2010[2] gastaram, em conjunto, um total de US$ 100,4 bilhões em ajuda interna que causa distorção ao comércio. Isso equivale ao produto interno bruto (PIB) equatoriano de 2016 ou à metade do PIB peruano. Não somente essas somas assombrosas causam distorções nos mercados agrícolas mundiais, como também ultrapassam em larga medida a maioria dos orçamentos dos membros da OMC. Os países que não querem ou não podem enfrentar essas distorções veem seus produtores – inclusive os mais vulneráveis – obrigados a competir em um mercado global distorcido, desigual e imprevisível, devido às decisões políticas de outros.

 

 

Imensamente preocupado com essas distorções, o Grupo Cairns trabalha firme para abordá-las tanto na MC11 como no futuro. No entanto, sabemos que as novas regras que limitam de forma significativa os programas existentes provavelmente estão além do que se pode conseguir em Buenos Aires. Felizmente, essa realidade lamentável não exclui os avanços que podem ser alcançados nessa questão na MC11. O perfeito não tem por que ser inimigo do bom, e o Grupo Cairns está disposto a participar em qualquer proposta que gere movimentos do sistema comercial internacional na direção correta.

 

Atualmente, os principais membros gastam apenas uma fração do que lhes é permitido pelo Acordo sobre Agricultura da OMC. Isso é tanto uma ameaça quanto uma oportunidade. Por um lado, significa que os produtores de todo o mundo vivem sob uma espada de Dâmocles, com membros poderosos capazes de aumentar seu gasto já considerável em até cinco vezes, sem violar suas obrigações. Por outro lado, isso significa que esses mesmos membros gozam de uma “água” considerável (valores não utilizados) em suas obrigações – margem que poderia ser reduzida sem cortar programas já existentes e politicamente sensíveis. Esses cortes trariam disciplina para a futura formulação de políticas agrícolas e constituiriam a base para futuras reduções.

 

Consideremos quatro dos maiores usuários de de-minimis[3]e o apoio de MGA[4]:Estados Unidos, União Europeia (UE), Japão e China. Em conjunto, gastaram US$ 48,4 bilhões em 2010 nessa categoria que distorce o comércio – uma distorção mais que significativa. Mas os US$ 48,4 bilhões gastos por esses quatro membros em 2010 corresponderam a apenas uma pequena fração dos US$ 375,4 bilhões que tinham direito a gastar em virtude do Acordo sobre Agricultura.

 

 

Concentrações da ajuda interna: um produto, bilhões de dólares

 

Ainda que a ajuda interna que distorce o comércio, tanto atual quanto potencial, seja altamente preocupante quando avaliada de forma agregada, seus efeitos são piores quando se concentra em uma pequena gama de produtos. Embora as normas atuais, em virtude do Acordo sobre Agricultura, limitem essas concentrações de ajuda para a maioria dos membros através dos limites do de-minimis, existem enormes exceções a esses limites dentro do MGA para vários membros, sobretudo países desenvolvidos. Essa é uma grande preocupação do Grupo Cairns.

 

Já há muito tempo que existem as subvenções do MGA, previstas pelos autores do Acordo sobre Agricultura como medidas transitórias que deveriam ser eliminadas. Agora, são utilizadas por alguns membros importantes para subsidiar produtos agrícolas seletos a 30, 50 ou até 100% dos valores de produção desses bens. Trata-se não apenas de um comércio distorcido: é também inerentemente desigual, já que alguns membros desfrutam de dezenas de bilhões de dólares em MGA e outros não.

 

Assim como a ajuda interna em seu conjunto, vários membros relevantes estão utilizando somente uma fração de seus direitos totais dentro do MGA, criando um potencial para cortes substanciais. Em 2010, por exemplo, a UE gastou pouco mais de 10% de seus direitos de MGA, com um valor de US$ 71 bilhões. Um corte de US$ 60 bilhões por parte do bloco aumentaria significativamente a igualdade no âmbito do Acordo sobre Agricultura e eliminaria a capacidade de gerar grandes distorções no futuro – tudo isso sem afetar sequer um único programa da UE.

 

 

Acesso a mercado

 

A ajuda interna é atualmente o principal objetivo dos membros da OMC, mas está longe de ser a única forma de distorção nos mercados agrícolas mundiais. As altas tarifas blindam os mercados do mundo, elevando os preços domésticos para os consumidores, negando aos produtores a oportunidade de competir em igualdade de condições e ameaçando a segurança alimentar mundial. São especialmente prejudiciais para os produtores dos países em desenvolvimento, que enfrentam importantes problemas de recursos, já que carecem de um acesso imediato à infraestrutura de transporte e armazenamento – o que limita ainda mais sua escolha de potenciais mercados.

 

Assim como no caso da ajuda interna, existem desafios tanto no agregado como nos produtos individuais. Em média, as tarifas aplicadas aos produtos agrícolas continuam sendo mais de oito vezes superiores àquelas aplicadas aos produtos industriais. Ao mesmo tempo, os picos tarifários para produtos individuais continuam sendo comuns, com casos que superam uma tarifa de 300%. Apesar da magnitude dessas distorções, as negociações sobre acesso a mercado não avançaram muito desde a Rodada Uruguai, e muitos produtores, incluindo os de países em desenvolvimento, permanecem praticamente excluídos da concorrência em mercados cruciais.

 

A despeito do ambiente atual não ser propício para o progresso integral nas negociações sobre acesso a mercado, para os membros do Grupo Cairns, a questão não deve ser deixada de lado. Continuaremos expressando nossas preocupações e defendendo os interesses tanto dos produtores quanto dos consumidores, a fim de dar passos adicionais e substanciais em matéria de acesso a mercado – para além da MC11.

 

Competição das exportações

 

As subvenções à exportação – pagamentos do governo condicionados às vendas a outros países – constituem uma das maneiras de intervenção que comprovadamente distorce os mercados internacionais. Sua eliminação na 10ª Conferência Ministerial da OMC, em Nairobi, foi uma conquista histórica e mostrou que era possível um acordo importante sobre novas disciplinas. O Grupo Cairns acolheu com satisfação esse momento histórico, mas ainda há muito a ser feito com relação a outros aspectos da concorrência das exportações, nos quais as normas existentes limitam de maneira insuficiente a intervenção do governo nos mercados internacionais. Vamos trabalhar com esse objetivo.

 

Transparência e previsibilidade

 

Um fio comum a todos os temas aqui tratados é a falta de transparência e previsibilidade no sistema atual. É crônica a ausência de notificações dos membros da OMC sobre seus contextos de política agrícola, sobretudo no que diz respeito às subvenções, inclusive de membros importantes. Mais de 800 notificações obrigatórias da OMC estão pendentes, deixando produtores e negociadores às escuras sobre a real situação das distorções no mercado agrícola. Embora as notificações sejam obrigatórias, a ausência de consequências para aqueles que não notificam ou para os atrasos em fazê-lo contribuiu para o problema atual. Inclusive, alguns membros importantes têm mais de cinco anos de atraso em algo que deveria ser um comunicado de rotina.

 

O Grupo Cairns considera que devem ser empreendidos maiores esforços para garantir o cumprimento dos requisitos de notificação, uma vez que as repetidas queixas dentro do Comitê de Agricultura para que os membros cumpram com suas obrigações não produziram, no melhor dos casos, nada mais que uma melhora marginal.

 

O que o Grupo Cairns pode oferecer

 

Acima de tudo, o Grupo Cairns chegará à MC11 com entusiasmo e disposto a usar sua voz para defender os interesses dos produtores que buscam competir em um sistema de comércio internacional justo e orientado ao mercado, livre de distorções. Com esse objetivo, o Grupo desempenhará um papel construtivo na melhoria e avanço das discussões.

 

As negociações são mais promissoras quando se baseiam em dados e se concentram nos aspectos técnicos das normas e como se aplicam. Com esse objetivo, o Grupo Cairns desempenha um papel construtivo por meio da produção e difusão de documentos técnicos, que analisam de forma imparcial as normas existentes e como são interpretadas e aplicadas pelos diferentes membros. O Grupo goza de uma reputação com forte potencial técnico nas negociações agrícolas.

 

À medida que surjam propostas, inclusive de nossos próprios membros, o Grupo trabalhará com os proponentes para analisar as implicações e refinar o conteúdo e a linguagem, de modo a garantir que continuaremos a reforma da política comercial agrícola. O Grupo Cairns planeja continuar sendo uma voz forte e construtiva, tanto na MC11 como no futuro.

 

* Frances Lisson é embaixadora da Austrália e embaixadora junto à OMC.




[1] Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Paraguai, Peru e Uruguai.
[2] A última vez em que os nove membros apresentaram suas notificações sobre ajuda interna à OMC data de 2010.
[3] A ajuda considerada de-minimis é uma subvenção que distorce o comércio proporcionada por um membro da OMC em que o total representa menos de um determinado percentual do valor da produção total dos produtos agrícolas que recebem essa ajuda: 5% do valor da produção para os países desenvolvidos e 10% para a maioria dos países em desenvolvimento. A China tem 8,5% do valor de sua produção agrícola.
[4] Apesar de todos os membros terem direito ao de-minimis, um grupo reduzido de países, principalmente desenvolvidos, também tem acesso a um fundo monetário fixo de ajuda interna. Denominado MGA, não está relacionado aos valores de produção e pode se concentrar em um ou vários produtos para apoiá-los em muito mais que os 5 ou 10% do valor da produção permitido sob o de-minimis.
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20 September 2017
Como representante da Bolívia, país membro do G33, o autor alerta que o MSE proposto pela coalizão pode ser usado como instrumento protecionista entre países em desenvolvimento se as modalidades de aplicação acordadas na 11ª Conferência Ministerial forem mais flexíveis que as dispostas nas salvaguardas agrícolas ainda vigentes.
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20 September 2017
Este artigo argumenta que as propostas que marcaram o histórico das negociações agrícolas na OMC estão distantes dos interesses dos produtores do setor no Brasil. Considerando a proposta mais recente apresentada pelo governo brasileiro, o autor sugere que a expectativa desses produtores quanto à 11ª Conferência Ministerial deve ser baixa.
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