O que está em jogo nas negociações entre Mercosul e UE? O caso do setor de produtos lácteos

11 November 2018

Estima-se que as exportações totais de produtos lácteos – entre eles, leite fluido e em pó e seus derivados – chegou a mais de 32,5 milhões de toneladas em 2017. As vendas equivalem a mais de US$ 76 bilhões[1]. Principal produtora na União Europeia (UE), a Alemanha vendeu mais de 5,6 milhões de toneladas, gerando mais de US$ 20 bilhões apenas em vendas no varejo com produtos lácteos. Outros países europeus também ocupam uma posição de protagonismo no mercado internacional de produtos lácteos. Entre os vinte países que concentram 86% das exportações de produtos lácteos do mundo, 16 pertencem ao velho continente – 15 membros da UE e o Reino Unido.

 

Embora relevante para a organização das economias locais, a importância dos produtos lácteos na pauta de exportação dos membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul) é menos expressiva do que na UE. Juntos, os integrantes do bloco sul-americano exportaram US$ 1,2 bilhão em 2017 (1,7% do total mundial), impulsionados principalmente por Argentina e Uruguai. Com cerca de 200 mil toneladas vendidas em 2017, a Argentina ocupa a 24ª posição entre os principais exportadores de produtos lácteos do mundo. O Uruguai aparece logo atrás, com um volume de vendas semelhante. Por sua vez, o Brasil se encontra na 53ª posição, destinando ao mercado externo pouco mais de 36 mil toneladas de produtos lácteos – aproximadamente US$ 102 milhões.  

 

Cerca de 35% das exportações de lácteos de Argentina e Uruguai têm como destino o Brasil. De fato, dados da Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO, sigla em inglês) mostram que, em valor, o leite em pó é a 5ª principal commodity importada pelo Brasil no último ano[2]. Apenas em 2017, o mercado brasileiro absorveu mais de US$ 443 milhões em produtos lácteos do exterior – 46% do total de origem argentina e 43% de origem uruguaia.     

 

A apresentação de dados acima nos permite chegar a algumas conclusões preliminares. A primeira diz respeito ao protagonismo da UE no mercado global de produtos lácteos. A segunda é que boa parte da participação dos membros do Mercosul no comércio internacional desses produtos se deve a intercâmbios intra-bloco. Portanto, seria natural supor que o setor constitui um tema sensível para as negociações comerciais entre o Mercosul e a UE, iniciadas há quase 20 anos. Da mesma forma, cabe questionar: um acordo entre os dois blocos poderia ser um instrumento efetivo para o fomento do comércio de produtos lácteos?

 

O setor de lácteos e as negociações entre Mercosul e UE

 

A fim de responder à questão acima, é preciso observar o conteúdo das negociações. Surge então a primeira dificuldade, tendo em vista o hermetismo do processo e as potenciais reviravoltas em um diálogo tão complexo. O Instituto Nacional do Leite do Uruguai (INALE) foi abertamente contra a inclusão dos produtos lácteos em um eventual acordo entre o Mercosul e a UE. Contudo, uma publicação da Confederação Nacional da Agricultura (CNA) de setembro de 2017 mostra que apenas os produtos de código SH4 0404 – que englobam soro de leite – estão excluídos do acordo. Por sua vez, a Associação Brasileira de Laticínios aponta que o leite em pó – código SH4 0402 – também estaria fora das negociações. Dessa maneira, não existe clareza quanto ao eventual alcance de um acordo sobre o setor.

 

Tampouco existe clareza em relação ao papel de um acordo na mitigação de ameaças ao livre comércio derivadas de barreiras não-tarifárias. Um bom exemplo é encontrado na medida antidumping imposta pelo Brasil ao leite em pó oriundo da UE entre fevereiro de 2013 e 2017. Fruto de uma investigação iniciada ainda em 1999, a medida resulta da análise das práticas de Argentina, Nova Zelândia, UE e Uruguai[3]. No entanto, apenas as compras de produtores neozelandeses e europeus foram afetadas. Dados do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC) mostram que, entre 1997 e 2018, a participação da Nova Zelândia e da UE no mercado brasileiro de leite pó foi limitada. Ao mesmo tempo, nota-se o progressivo crescimento da participação de Argentina e Uruguai no total vendido ao Brasil.

 

Do outro lado do Oceano Atlântico, a UE também adota políticas que podem afetar o comércio. Merecem destaque as medidas sanitárias e fitossanitárias e os subsídios. Mais especificamente, tanto Brasil quanto Paraguai estão proibidos de exportar qualquer produto lácteo ou com leite em sua composição para a UE devido às regras sanitárias e fitossanitárias do bloco. No caso brasileiro, o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) informa que a proibição se deve à presença de doenças como a brucelose e a tuberculose bovinas em território nacional, mesmo qualquer ameaça sendo eliminada após a pasteurização do leite[1]. 

 

As restrições impostas pela UE às exportações brasileiras são polêmicas. Segundo o Acordo de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias (SPS) da Organização Mundial do Comércio (OMC), “nenhum Membro deve ser impedido de adotar ou aplicar medidas necessárias à proteção da vida ou da saúde humana, animal ou vegetal desde que tais medidas não sejam aplicadas de modo a constituir (...) uma restrição velada ao comércio internacional”. Nesse sentido, pesquisas mostram que a pasteurização do leite, ou então sua transformação para a versão em pó, é capaz de eliminar totalmente os patógenos causadores de doenças como a brucelose e a tuberculose bovinas – tornando o consumo do leite e seus derivados seguros. Ademais, cabe salientar que, embora o Brasil tenha instituído o Programa Nacional de Controle e Erradicação da Brucelose e da Tuberculose Animal em 2001, tal garantia não é aceita pela UE. Finalmente, programas de erradicação, controle e vigilância destinados a limitar doenças animais existem na própria UE.    

 

Considerando que a proibição abrange não apenas os produtos lácteos, como todos aqueles produtos que contenham leite e derivados em sua composição, é evidente o prejuízo potencial aos exportadores brasileiros. Apesar de o Brasil ser um importador de produtos lácteos, o país poderia ocupar uma posição mais importante nas vendas internacionais de produtos que contêm leite e derivados. Um exemplo é o mercado de biscoitos, segmento em que as empresas brasileiras exportaram mais de US$ 90 milhões em 2017, segundo a Associação Brasileira das Indústrias de Biscoitos, Massas Alimentícias e Pães & Bolos Industrializados (ABIMAPI).

 

Na prática, a proibição da venda de produtos com leite e derivados resulta no fechamento do mercado da UE aos biscoitos brasileiros. O inverso não ocorre, entretanto. Ainda em 2017, o Brasil importou pouco mais de US$ 33 milhões no mesmo ano. A maioria das compras do exterior é de países europeus – principalmente Polônia, Alemanha, Portugal e Itália. Nesse sentido, um desfecho para o diálogo entre Mercosul e UE que incluísse a liberalização da venda de produtos lácteos acarretaria consequências para além dos nichos tradicionalmente enfatizados em análises sobre os efeitos das negociações. Contudo, para que tal realidade se materialize, é necessário  reverter as medidas sanitárias e fitossanitárias adotadas atualmente pela UE. Caso contrário, corre-se o risco de que o acordo se transforme em uma espécie de abertura unilateral do mercado brasileiro – potencialmente afetando as empresas do país.

 

Subsídios também ajudam a distorcer a realidade comercial. Apenas em 2017, a UE concedeu cerca de € 58 bilhões em subsídios a seus agricultores. Na Alemanha, aproximadamente € 4,8 bilhões foram distribuídos de forma direta, enquanto os subsídios indiretos chegaram a € 1,4 bilhão[4]. Programas de incentivo ao consumo de produtos lácteos no interior do bloco também contribuem para fortalecer a imagem do leite europeu perante os consumidores, dificultando a entrada de concorrentes no mercado. Entre 1997 e 2014, a UE promoveu a European School Milk Scheme, programa escolar cujo objetivo era incentivar o consumo de produtos lácteos. Quando vistos em conjunto com outros programas adotados nos níveis doméstico e regional, tais iniciativas tendem a fortalecer a percepção de que o produto europeu é de qualidade superior.  

 

Por questões culturais e econômicas, competir com os produtores locais no mercado da UE seria uma tarefa difícil para países como Brasil. No caso inverso, é possível que a abertura do mercado de produtos lácteos em decorrência de um acordo Mercosul-UE afetasse a posição dos produtores de Argentina e Uruguai no mercado brasileiro – em particular se nada for feito quanto à concessão de subsídios. Não seria surpreendente se transformações derivadas de um realinhamento das condições de mercado impulsionassem queixas entre os integrantes do Mercosul. Afinal, a questão das balanças comerciais intra-bloco têm sido uma fonte histórica de discordâncias.  

 

Considerações finais

 

Tendo em vista os pontos elencados acima, pode-se concluir que a mera redução de tarifas em um acordo entre Mercosul e UE manterá importantes entraves à plena participação sul-americana nos fluxos comerciais de produtos lácteos ou que contêm produtos lácteos. Afinal, barreiras sanitárias e fitossanitárias seguiriam impedindo o acesso ao mercado europeu de produtos como biscoitos. Por outro lado, a abertura do mercado facilitaria a participação dos países da Europa em mercados como o brasileiro – uma realidade que colidiria com os interesses das empresas da Argentina e do Uruguai, que atualmente suprem boa parte da demanda do Brasil. Quando se tem em conta os bilhões de euros concedidos anualmente aos agricultores da UE, tal competição promete ser acirrada.

 

Antes de que qualquer cenário se materialize, porém, é preciso que as partes cheguem a um denominador comum. Passadas quase duas décadas desde o lançamento das negociações, resta saber quais serão as características específicas de um acordo final – como o escopo e a natureza dos avanços colhidos. As oportunidades para a economia brasileira derivarão diretamente da capacidade de obter um acordo que englobe as distintas barreiras que hoje impedem a presença de suas empresas no mercado da UE.

 

* Vinícius Santos Teixeira é coordenador de inteligência de mercado da Associação Brasileira das Indústrias de Biscoitos, Massas Alimentícias e Pães & Bolos Industrializados (ABIMAPI).

 


[1] Disponível em: <https://bit.ly/2PKgH1j>.

[2] Disponível em: <https://bit.ly/2J6zW2q>.

[3] Ver: CAMEX. Resolução nº 2, de 6 de fevereiro de 2013.Brasília, DF, 6 fev. 2013. Disponível em: <https://bit.ly/2Ah8vjN>.

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