O que se pode esperar da Conferência Ministerial da OMC? Uma entrevista com a presidente da MC11, ministra Susana Malcorra

11 December 2017

A senhora desempenhou um papel fundamental na promoção e negociação da Agenda 2030. Como avalia o papel da Organização Mundial do Comércio (OMC) – e da Conferência Ministerial, em particular – no alinhamento da agenda multilateral de comércio com a Agenda 2030 de desenvolvimento sustentável?

Primeiro, é importante lembrar que a Agenda 2030 foi adotada há dois anos por todos os países no âmbito das Nações Unidas. É uma agenda que busca deixar para trás as desigualdades e diferenças entre os países e, dentro dos países, entre as pessoas. É uma agenda abrangente – e entendo que é a coisa mais ambiciosa até agora em termos de desenvolvimento e desigualdade.

 

Desse ponto de vista, o comércio foi incorporado na agenda pela primeira vez como um eixo fundamental de desenvolvimento. Assim, a ligação entre a OMC e a Agenda 2030 é óbvia, pois existe um objetivo que as vincula diretamente, além de outros elementos particulares (por exemplo, o tema da pesca), que são especificamente mencionados nos dois mecanismos.

 

Temos que entender que aquilo que discutimos na OMC segue uma linha muito particular, um contexto mais técnico. No entanto, isso deve estar – porque com isso se comprometeram os países – alinhado de alguma forma com os princípios que a Agenda 2030 definiu há apenas dois anos, em 2015.

 

Tendo em conta os recentes movimentos de multiplicação e atualização de acordos regionais na América Latina, como esse cenário afeta o sistema de comércio multilateral?

Para responder, é conveniente vincular a questão com o papel que historicamente a América Latina teve no contexto do multilateralismo. A região sempre foi uma forte promotora do multilateralismo, desde a gênese das Nações Unidas. Naquela época, a América Latina tinha um percentual de representação muito grande e desempenhou um papel muito importante, entre outras coisas, na vinculação do multilateralismo global com o regional. A América Latina sempre entendeu que existem questões regionais que servem para viabilizar o multilateral. Portanto, isso não é novo: é uma posição histórica.

 

Nesse contexto, são muitas as iniciativas na área do comércio na América Latina, fazendo da região uma grande ativista nessas questões. Se existe algo para fazer uma autocrítica é talvez que o ativismo nos levou a muitas iniciativas que não necessariamente estão bem articuladas. Penso que uma das grandes questões a trabalhar é o aprimoramento dos vínculos entre as iniciativas existentes. Precisamos começar a trabalhar com a Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), os acordos na América Central, os acordos no Caribe, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Aliança do Pacífico – que é um modelo muito mais aberto e mais livre. Todas essas iniciativas devem ser articuladas para que possamos transformar nossos pontos fortes em uma fortaleza de negociação, que sirva para que a América Latina tenha um papel mais importante em direção ao exterior, mas também para que o que é negociado no exterior tenha um impacto maior para os povos da América Latina.

 

Meu ponto, nesse sentido, é trabalhar em uma articulação moderna, e não rígida. Por exemplo, enquanto eu ocupava a posição de chanceler da Argentina, começamos a trabalhar entre o Mercosul e a Aliança do Pacífico – e isso já está começando a se concretizar: uma renovação do acordo entre Chile e Argentina acaba de ser assinada, refletindo essa necessidade de articulação plurilateral. Além disso, não há necessidade de gerar novas instituições, novas burocracias que agreguem peso. Pelo contrário: é preciso construir sobre o que já existe, dar mais robustez e usá-lo da melhor maneira possível.

 

Penso que isso irá posicionar a América Latina nessa rodada de negociações. O presidente Macri decidiu convidar os presidentes da região precisamente com o objetivo de mostrar que, se é verdade que a Conferência se realiza na Argentina, esse evento também acontece na região em geral. Como tal, devemos ter uma voz articulada e consensual, que nos permita projetar-nos melhor.

 

No passado, muitos analistas ficaram desapontados com a falta de avanços concretos na OMC. Por outro lado, a aprovação do Acordo de Facilitação do Comércio e a revitalização de conversas sobre questões como comércio digital levaram a posições mais otimistas quanto ao papel da OMC nos últimos anos. Quais são os eixos temáticos de relevância em que se espera avançar nas negociações em Buenos Aires?

Em primeiro lugar, é evidente que a OMC está em uma encruzilhada. É claro que existem países que questionam a validade do modelo atual – mesmo aqueles que historicamente foram defensores e criadores do livre comércio. Assim, a Argentina se torna sede da Conferência Ministerial em um momento particularmente complexo.

 

Na OMC, acredito que existem questões históricas que ainda estão pendentes, o que faz com que existam temas áridos em relação à Ministerial. Por exemplo, muitos dos temas da Rodada Doha ainda estão pendentes, gerando entre os membros uma sensação de frustração, de não ter avançado o suficiente.

 

Por outro lado, o Acordo de Facilitação do Comércio, ratificado com o apoio da maioria dos países, foi um sucesso retumbante para a OMC. É verdade que, nesse contexto, começamos a ver a necessidade de discutir algumas questões "mais recentes", como agenda digital, facilitação de investimentos, gênero e, notadamente, questões relacionadas a micro, pequenas e médias empresas. Parece-me que uma conquista em Buenos Aires seria definir algo que em nossa reunião em Marraquexe foi claramente expressado: que há vida depois de Buenos Aires.

 

Em primeiro lugar, na Reunião Ministerial, teremos a oportunidade de obter alguns resultados na agenda mais histórica. Algumas questões de agricultura e pesca podem prosperar, por exemplo. Não acho que nada disso seja extremamente ambicioso, considerando o momento em que vivemos. No entanto, se combinarmos decisões concretas e decisões de processo tanto na agenda tradicional quanto na nova agenda, isso significa confirmar o compromisso global com a OMC – a necessidade de manter a agenda viva. A realidade é que as conferências são um marco, mas não são nem o começo, nem o fim de nada: fazem parte de um processo contínuo.

 

Se reafirmarmos tudo isso em um contexto crítico, daremos uma excelente contribuição àquele que foi um dos grandes propulsores do crescimento no mundo: o comércio. Talvez também possamos reconhecer que o sistema que temos pode ser aperfeiçoado – algo que, logicamente, está nas mãos dos Estados membros. Se houver uma oportunidade na Conferência, as opções para a melhoria do sistema podem ser trabalhadas. Do nosso ponto de vista, esta é uma agenda positiva, que reafirma o compromisso com o multilateralismo em questões comerciais – algo fundamental para nós do Sul.

 

Como a Presidência da Conferência Ministerial pode contribuir para criar condições favoráveis ​​à negociação dos membros?

Como sempre digo, a Presidência de uma Ministerial é um papel muito complexo, que realmente começa no dia em que a Conferência tem início. Nesse sentido, devemos ser muito cuidadosos em participar, sem, no entanto, invadir o espaço de negociação que corresponde aos Estados membros e, é claro, ao Conselho e à Presidência do Conselho em seu papel de definir a mensagem política da Declaração que encerra a Ministerial de Buenos Aires.

 

Dito isso, uma das coisas que ouvi de todos os países membros da OMC foi uma certa frustração histórica com um processo opaco de preparação nas conferências anteriores, seja Bali ou Nairobi – ou seja, não era uma construção que envolvia todos os membros. Nesse sentido, um dos compromissos assumidos era a responsabilidade de fazer um amplo outreach, ouvir e visitar todos os membros. Nós viajamos pelo mundo de forma muito intensa e vimos todos os grupos que representam os Estados membros da OMC: do Grupo Africano, passando pela Ásia, o grupo que representa a África, o Caribe e o Pacífico (ACP) e, finalmente, conversamos com nosso grupo na reunião do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Também visitamos as capitais dos principais países: Bruxelas, como referência da União Europeia (UE), Nova Deli, Beijing e Washington. Outros eu não pude visitar simplesmente porque a coordenação não foi possível, mas fomos abertos a ouvir todos os países e grupos.

 

Nessas reuniões, recebemos todos os comentários – e fizemos os nossos, sob a perspectiva de quem ouviu aos demais grupos. Parece-me que isso nos dá uma visão das diversas perspectivas, o que – como sempre digo – é uma condição necessária, mas não suficiente. Alcançar um resultado compartilhado é uma responsabilidade compartilhada: é necessário que agora os Estados membros se concentrem e se alinhem para chegar a Buenos Aires com um texto que não esteja totalmente entre colchetes, mas que reflita bastante consenso, com algum espaço de natureza política para que os ministros finalizem esses aspectos.

 

Esta é a jornada que fizemos, com enorme dedicação e com um enorme compromisso, com a ideia de que, como Presidência, devemos viabilizar o consenso, mas um consenso responsável, no qual todos compreendem os limites do possível e avançam em direção a uma combinação de decisões cujos resultados dão vida à OMC.

 

As negociações climáticas que resultaram no Acordo de Paris foram consideradas um sucesso no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática (UNFCCC, sigla em inglês). Sob críticas à eficiência e eficácia do Protocolo de Quioto, as partes em Paris trabalharam com uma nova metodologia de negociação e conseguiram envolver países desenvolvidos e em desenvolvimento no estabelecimento de compromissos para reduzir as emissões de gases de efeito estufa. Em uma reflexão comparativa sobre os desafios e as táticas mobilizadas nas negociações climáticas, de um lado, e comerciais, de outro, o que a OMC pode aprender e aplicar da recente negociação do Acordo de Paris?

A primeira coisa a ressaltar é que o consenso é possível. Existem possibilidades de encontrar espaços para que todos os desenvolvidos, subdesenvolvidos, mais desenvolvidos e menos desenvolvidos possam contribuir e serem ouvidos, mas, ao mesmo tempo, compreendam o limite do que é possível. Em outras palavras, uma negociação nunca nos leva a tudo que gostaríamos de ter como aspiração máxima, mas ao máximo possível. Em um assunto muito complexo e muito difícil, onde claramente há interesses que podem ser interpretados como opostos, penso que o Acordo de Paris mostra que existem possibilidades de chegar a um consenso.

 

É verdade que há muitas críticas ao acordo de Paris por não ser suficientemente ambicioso. Bem, maximizar a ambição muitas vezes leva ao fracasso da negociação. Acho que o modelo a seguir é o seguinte: qual é o máximo possível, no contexto atual, que reflete as necessidades dos países desenvolvidos e em desenvolvimento, especialmente dos países menos desenvolvidos, que precisam do comércio como ferramenta fundamental para sua prosperidade? Temos que nos sentar à mesa com essa flexibilidade e amplitude para encontrar espaços comuns. No caso da OMC, penso que temos flexibilidade adicional, já que podemos concordar com certas questões e estabelecer acordos de processo em outras – o que não era exatamente o caso em Paris, onde o quadro completo devia ser acordado.

 

Acredito que este seja o espírito que colocamos como Presidência da Conferência Ministerial: fazer um enorme esforço para se aproximar e ouvir a todos, procurando como refletir a perspectiva de todos nesse espaço comum. No meu entender, podemos não apenas aprender com a experiência do Acordo de Paris, mas também alcançar um sucesso equivalente.

 

Nos últimos anos, o apoio a uma "agenda unilateral" sobre questões como comércio e migração aumentou consideravelmente. Por sua vez, o sistema de comércio multilateral caracterizou-se por um foco na cooperação e na construção de um sistema baseado em regras. Na sua opinião, como eventos como a Conferência Ministerial permitem que a OMC defenda a solidez de seu modelo baseado em regras?

Em primeiro lugar, é preciso notar que, depois de tanto escutar, nenhum dos países membros me disse que o sistema baseado nos princípios da OMC deveria desaparecer. De fato, em nossa reunião em Marraquexe, foi reconfirmado, por todos os participantes, que a OMC é um veículo fundamental para o avanço do comércio. Obviamente, há gradientes, visões bilaterais nos acordos, mas uma visão bilateral não é necessariamente algo negativo, desde que isso seja feito dentro do quadro das regras da OMC.

 

Tenho a impressão de que essa combinação é viável, assim como tenho a impressão de que parte das críticas que foram feitas dizem respeito a aspectos da OMC que podem ser aperfeiçoados – e isso não depende de um único país ou de uma única administração. Na minha opinião, tem havido um crescente consenso de que esses aspectos da aplicação das regras ou o gerenciamento das regras exigem processos mais ágeis, mais propícios aos resultados. Claramente, não vejo que as opções consideradas sejam diametralmente opostas, que podem fazer com que o sistema atual entre em uma crise profunda. Sim, é verdade que existem diferentes tons de cinza entre os países – e isso é o multilateralismo: a coordenação entre sombras de cinza para chegar a um cinza comum, a uma percepção de que o que temos de fazer nos satisfaz em alguma medida, embora não totalmente. Penso que a construção de uma agenda que está começando a ser feita entre os Estados membros pode levar a que isso aconteça.

 

Na conjuntura atual de multilateralismo, qual é a importância da Conferência Ministerial com sede na Argentina?

Em primeiro lugar, é uma grande honra e uma grande responsabilidade: é a primeira vez que esse evento é realizado na América do Sul.

 

Propusemos que a Argentina fosse a sede da Conferência Ministerial em um contexto em que o país havia se distanciado do mundo já fazia alguns anos. Isso levou a Argentina a um nível de pobreza que não corresponde à realidade da riqueza do país – e um dos elementos que contribuiu para isso é a ausência de uma vinculação, de nossa parte, com tudo aquilo que agregue valor ao comércio. Hoje, temos a visão de uma inserção inteligente no mundo. Isso significa que integramos cadeias de valor, nos fortalecemos em nossas áreas principais (por exemplo, agronegócios), mas também nos damos a oportunidade de desenvolver novos eixos, como as tecnologias de ponta.

 

Essa é a nossa agenda interna, e o que queremos é que essa agenda seja totalmente solidária à agenda do multilateralismo que a OMC representa. Nesse sentido, que a Argentina seja a sede da Ministerial é valioso para nós das fronteiras para dentro, mas é muito mais valioso das fronteiras para o exterior. Sendo um país que historicamente construiu pontes – para fazer um paralelo com a publicação Pontes –, esta é uma oportunidade para restabelecer essa força que caracterizou a Argentina por um período. Além disso, sendo um país do Sul, a Argentina tem condições de agregar uma perspectiva que nos ajuda a construir o consenso de que falamos anteriormente.

 

Qual o legado que a Argentina gostaria de deixar ao final desta Conferência Ministerial?

Definitivamente, um legado que tem relação com um sistema que sai reconfirmado de Buenos Aires, que sai com uma agenda que não é apenas a agenda de hoje, mas uma agenda a partir de hoje, com um roteiro que permita ao multilateralismo continuar trabalhando em diferentes aspectos da agenda do século XX e na agenda do século XXI.

 

Isso inclui pensar nas ferramentas que a OMC precisa fortalecer neste século XXI, admitindo que o que ela tem em seu poder pode não ser suficiente. Nesse sentido, a Conferência Ministerial de Buenos Aires pode ser um espaço para analisar como, a partir daqui, a OMC pode ser fortalecida.

 

* Susana Malcorra é a presidente da MC11. Foi ministra de Relações Exteriores e Culto da Argentina (2015-2017).

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A partir das principais dinâmicas comerciais na América Latina, os autores analisam as lacunas que ainda precisam ser preenchidas para que se alcance um mercado regional integrado; e discutem dois temas de especial importância para a região: comércio eletrônico e facilitação do comércio.
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11 December 2017
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