Os critérios de sustentabilidade da UE para biocombustíveis são compatíveis com as regras da OMC?

14 September 2010

Conforme a União Europeia (UE) avança na implementação de um novo mandato sobre o uso de biocombustíveis, emergem questões relacionadas aos critérios de sustentabilidade destes e à compatibilidade de tais exigências com as regras da Organização Mundial do Comércio (OMC).
 
Ao aprovar a Diretiva sobre Energia Renovável 2009 (RED, sigla em inglês) (2009/28/EC), a UE estabeleceu como meta a substituição, até 2010, de 20% de sua matriz energética por fontes renováveis[1]. Embora esse percentual corresponda à média das Partes que compõem o bloco europeu – com metas específicas para cada um de seus membros –, cada país deve substituir ao menos 10% das fontes de energia empregadas em seu setor de transportes até 2010. Isso exige um aumento substancial no consumo de biocombustíveis e, por conseguinte, implica um incremento significativo na produção e importação desta fonte de energia. Diversos países membros da UE já dispõem de políticas com vistas a promover o uso de biocombustíveis, mas a RED torna obrigatória a adoção de políticas nesse sentido por todos os membros do bloco.
 
Os biocombustíveis são sustentáveis?
 
Os biocombustíveis constituíram objeto de controvérsias no período recente, particularmente devido a seu potencial impacto sobre o preço dos alimentos e o meio ambiente. Além dos possíveis efeitos nocivos sobre a biodiversidade, a produção de biocombustíveis em larga escala pode resultar em níveis similares ou mais elevados de emissões de gases-estufa que aquelas decorrentes do consumo de combustíveis fósseis, caso seja necessário desmatar terras com estocagem de carbono para utilizá-las na produção de biocombustíveis.
 
Com vistas a atender tais preocupações, a RED estipula critérios de sustentabilidade que devem ser cumpridos por todo biocombustível incluído no percentual de 10% ou beneficiário de incentivos oferecidos no escopo da Diretiva[2]. Cabe destacar que os biocombustíveis que não estiverem em conformidade com tais critérios podem ser importados e utilizados, mas sua comercialização é pouco provável, na medida em que os preços desta fonte de energia são consideravelmente superiores àqueles de combustíveis fósseis e, portanto, não são competitivos na ausência de incentivos.
 
Os critérios de sustentabilidade inserem-se em duas categorias: emissões de gases-estufa e uso da terra. No que diz respeito à redução de emissões de gases-estufa, a RED determina um nível mínimo de emissão de CO2 ou gases equivalentes resultante do uso de biocombustíveis, quantidade que compreende as etapas de produção, processamento e transporte, além das emissões decorrentes da mudança no uso da terra – por exemplo, quando um terreno com elevada estocagem de carbono é desmatado para a produção de biocombustíveis. Tais emissões são então comparadas com aquelas resultantes do consumo de combustíveis fósseis, o que resulta em uma “taxa de poupança” dos biocombustíveis. Diversos biocombustíveis possuem uma taxa de poupança bastante abaixo de 50%, ou seja, causam mais da metade das emissões advindas do consumo de fontes fósseis. Isso é surpreendente, uma vez que as emissões resultantes da queima de biocombustíveis são eminentemente equivalentes ao CO2 estocado na biomassa e, portanto, são “neutros em CO2”. Contudo, o plantio e o processamento da biomassa podem ser intensivos em consumo de energia. Assim, a RED estipula níveis mínimos para a taxa de poupança, a qual deve inicialmente corresponder a, no mínimo, 35%, aumentando para 50% em 2017 e 60% em 2018, com algumas exceções para as plantas de processamento já existentes. Dito de outro modo, até 2020, somente poderão ser utilizados biocombustíveis com taxa de economia de 50 a 60%.
 
Um segundo critério está relacionado ao uso da terra para o cultivo de matérias-primas voltadas à produção de biocombustíveis. A Diretiva proíbe plantios com essa finalidade em terras protegidas para conservação ambiental, ricas em biodiversidade ou com elevada estocagem de carbono. É importante destacar que o cultivo de matérias-primas para a produção de biocombustíveis pode ocorrer em terrenos desmatados anteriormente a 2008, sendo proibida apenas após a entrada em vigor da RED.
 
A RED também trata do possível impacto social da produção de biocombustíveis – por exemplo, aumentos no preço de alimentos – e cria um mecanismo de monitoramento nesse sentido em países produtores dessa fonte de energia. No entanto, os critérios de ordem social definidos no âmbito da Diretiva não são direcionados ao produtor de biocombustíveis.
 
Tais critérios constituem um protecnionismo disfarçado?
 
Os critérios analisados acima aplicam-se tanto aos biocombustíveis produzidos no âmbito da UE como àqueles importados pelos países membros do bloco. Tais exigências têm sido criticadas por constituírem uma espécie de “protecionismo verde”, ou seja, uma forma de proteger os agricultores europeus de competidores estrangeiros por meio do estabelecimento de padrões de sustentabilidade tendenciosos. Particularmente, alguns críticos afirmam que esses critérios não são compatíveis com as obrigações assumidas pela UE no âmbito da OMC. De acordo com Mitchell e Tran[3], a RED viola o artigo III do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (GATT, sigla em inglês), que, ao definir tratamento nacional, obriga os membros da OMC a não discriminarem produtos análogos entre importados e domésticos. Os critérios estipulados pela UE tampouco se enquadram nas exceções especificadas no artigo XX do GATT.
 
Contudo, parece mais plausível sustentar, após uma análise profunda sobre a compatibilidade dos critérios estabelecidos pelo bloco europeu com as regras da OMC, que a RED é consistente com as obrigações assumidas pela UE junto à Organização, ainda que alguns de seus elementos de fato violem o artigo III do GATT. Tal leitura pode ser fundamentada pelo artigo XX deste Acordo, mais especificamente, pelas exceções de ordem ambiental. Um tratamento diferenciado em direção a produtos análogos não necessariamente constitui conduta incompatível com as regras da OMC, desde que não haja discriminação de facto baseada na origem.
 
A RED aplica-se igualmente a biocombustíveis importados e domésticos. Uma análise detalhada dos critérios de redução de emissões de gases-estufa revela que, na verdade, alguns biocombustíveis produzidos na UE não atendem aos critérios estabelecidos na Diretiva, em especial o percentual de 50-60% exigido para a taxa de poupança. Por exemplo, o biocombustível produzido a partir da semente de colza – principal matéria-prima utilizada na Europa – apresenta uma taxa de poupança de aproximadamente 45%. Em contrapartida, diversos biocombustíveis produzidos externamente à UE atendem aos critérios estabelecidos na RED. Assim, a referida Diretiva não favorece os biocombustíveis domésticos em detrimento dos estrangeiros.
 
Em contraste, o critério de uso da terra parece ter sido desenvolvido de forma a criar uma discriminação de facto contra biocombustíveis produzidos no exterior. Embora existam, na UE, terras inelegíveis para a produção dessa fonte de energia segundo os critérios da RED, o critério de uso da terra desfavorece, em grande medida, os produtores estrangeiros, tais como os malaios e indonésios. Apesar disso, o critério de uso da terra pode ser considerado compatível com o artigo XX do GATT, na medida em que este prevê como exceção ao tratamento nacional medidas “necessárias para proteger a vida ou saúde humana, animal ou vegetal” ou “relacionadas à conservação de recursos naturais não-renováveis”, desde que tais medidas não constituam uma “discriminação arbitrária ou injustificada entre países em que prevalecem as mesmas condições, ou uma restrição ao comércio internacional disfarçada”. Ora, é possível argumentar que o critério de uso da terra é importante para garantir que a produção de biocombustível não projete efeitos nocivos sobre o meio ambiente. Além de não aparentar arbitrariedade ou discriminação, tal critério está associado ao objetivo central da RED, qual seja, a redução das emissões de gases-estufa. O critério de poupança de emissões também poderia, nesse sentido, ser justificado sob o artigo XX do GATT, caso se considere a violação do artigo III.
 
Considerações finais
 
À parte os instrumentos legais, não parece lógico supor que a UE implementaria uma política que obrigasse seus Estados membros a garantir um aumento significativo no uso de biocombustíveis com a finalidade de proteção ao meio ambiente, sem que o bloco fosse  capaz de assegurar que tal política é favorável ao meio ambiente. Nesse sentido, o consumo de biocombustíveis que sejam mais nocivos ao meio ambiente do que os combustíveis fósseis é pouco plausível – menos ainda se considerarmos que o preço dessa fonte renovável é maior.
 
No entanto, mesmo diante de critérios de sustentabilidade, não há garantia de que a política de biocombustíveis da UE será eficaz na redução de emissões de gases-estufa. A chamada mudança indireta no uso da terra constitui um dos possíveis efeitos nocivos. Ainda que o critério relacionado ao uso da terra elaborado pela UE possa ser considerado sustentável, o aumento na demanda europeia por biocombustíveis pode contribuir para o aumento do desflorestamento em outras localidades. Assim, critérios adicionais com vistas a evitar a mudança indireta no uso da terra devem ser futuramente incorporados à RED – cabe destacar, entretanto, a dificuldade em tratar dos problemas relacionados ao uso da terra. É provável, ainda, que seja difícil defender esses critérios adicionais no âmbito da OMC, a depender de como estes são definidos.
 
A eficiência de políticas de redução de emissões de gases-estufa focadas no consumo de biocombustíveis constitui outro ponto digno de nota. Mesmo que o aumento no uso dessa fonte de energia conduza, de fato, à redução de tais amissões, é pertinente questionar a que custos essa vantagem foi alcançada. Sendo o preço dos biocombustíveis superior ao dos combustíveis fósseis, os consumidores são diretamente afetados por políticas como a RED. Os governos também são sobrecarregados por medidas com tal propósito, na medida em que estas implicam incentivos como a isenção de impostos e, portanto, reduzem as receitas governamentais. Atualmente, estima-se que o custo geral da política europeia de redução de emissões por meio do consumo de biocombustíveis seja de €600 a €4.400 por tonelada[4].
 
Os biocombustíveis possuem um enorme potencial no longo prazo, principalmente quando tipos mais eficientes desta fonte de energia passarem a ser produzidos e comercializados. No entanto, o uso de biocombustíveis de primeira geração pode gerar impactos negativos para o meio ambiente ou à produção de alimentos e, portanto, implica custos demasiado elevados. Assim, é preciso que a UE repense suas ambições no que diz respeito a tais biocombustíveis, apesar de os critérios de sustentabilidade não parecerem violar as obrigações do bloco frente à OMC.
 
* Aluno do Instituto de Graduação em Genebra (Suíça). Participa do projeto do ICTSD “Trade Law Clinic”.
** Aluno do Instituto de Graduação em Genebra (Suíça). Participa do projeto do ICTSD “Trade Law Clinic”.
 
Tradução e adaptação de texto originalmente publicado em Bridges Trade BioRes Review, Vol. 4, No. 2 - jul. 2010.

[1] Esse percentual correspondia, em 2005, a 8,5%.

[2] Tais benefícios envolvem, principalmente, redução de impostos e exigências de mistura obrigatória.

[3] Ver: Mitchell A.; Tran Ch., The Consistency of the EU Renewable Energy Directive with the WTO Agreements, Georgetown Law School Faculty Working Paper, 2009.

[4] Ver: .

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