Parcerias público-privadas e facilitação do comércio na América Latina e Caribe: oportunidades e desafios

21 August 2018

A América Latina e Caribe (ALC) é a região mais dinâmica em termos de parcerias público-privadas (PPPs) para o desenvolvimento de infraestrutura – seja nas áreas de energia, transporte, tecnologia da informação e comunicação (TICs) ou água e saneamento. Embora a região seja pioneira em PPPs em infraestrutura, a escassez global e regional de investimentos persiste como um desafio, principalmente no que toca aos objetivos de desenvolvimento sustentável (ODS)[1]. Diante desse quadro, serão necessários mais recursos públicos, tais como ajuda para o desenvolvimento (e para o comércio), além de recursos próprios dos países em desenvolvimento[2]. De todo modo, as fontes privadas de financiamento, tanto nacionais quanto estrangeiras, também devem desempenhar um papel importante na superação desses desafios.

 

Segundo a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, sigla em inglês), a participação atual do setor privado na infraestrutura de países em desenvolvimento está entre 25 e 50%, ao passo que, nos países desenvolvidos, essa média é de 55-90%. As políticas e estratégias necessárias para promover, regular e facilitar o investimento privado na infraestrutura essencial ao comércio (por exemplo, via PPPs) podem fazer uma grande diferença na geração de capacidade comercial para os países em desenvolvimento.

 

A facilitação do comércio consiste fundamentalmente na simplificação, harmonização, padronização e modernização dos procedimentos de comércio internacional. Ela compreende um grande número de atividades que conectam as empresas e o governo para definir aspectos como custos de transação, combate à corrupção, redução de tarifas e eliminação de barreiras não tarifárias. Facilitar o comércio exige ainda melhorar a infraestrutura de transporte, pela importância que portos (aéreos e marítimos) e estradas têm para o comércio internacional. Como a infraestrutura funciona em redes, o investimento em eletricidade e em TICs também possui um impacto positivo na facilitação do comércio. Por exemplo, portos e aeroportos não funcionam bem sem fontes seguras de eletricidade, acesso à Internet e telecomunicações em geral.

 

Além disso, segundo organizações como a Corporação Andina de Fomento (CAF) e a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), o desenvolvimento das indústrias digitais (inclusive dos serviços modernos) depende da digitalização global da produção[3]. Esse processo é condicionado por quatro fatores: i) penetração das TICs nas empresas; ii) digitalização da cadeia de suprimento; iii) utilização de tecnologias digitais na indústria; e iv) digitalização dos canais de distribuição. Nesse sentido, a facilitação do comércio com vistas a uma participação expressiva no mercado internacional exige uma infraestrutura eficiente de telecomunicações, que facilite a produção e simplifique e modernize os procedimentos para exportar e importar.

 

É por isso que as PPPs para o desenvolvimento e manutenção de infraestrutura podem contribuir para a agenda de facilitação do comércio. Essas PPPs não devem ser vistas como uma panaceia: sua implementação exige expertise no desenho e na negociação de projetos de amplas e variadas envergaduras. Além disso, a execução dessas parcerias exige a capacidade de compromisso institucional para administrá-las no longo prazo.

 

Prevalência das PPPs na ALC

 

A região da ALC começou a utilizar PPPs para o desenvolvimento e manutenção de infraestrutura de serviços públicos no marco das recomendações de políticas públicas do Consenso de Washington. Em 2012, a região concentrou 48% do total mundial de investimentos privados em PPPs[4], mas em virtude do rápido aumento da participação relativa do Sudeste Asiático, esse percentual passou para 27% do total global já no primeiro semestre de 2017[5]. Na região, o Brasil é o maior promotor de PPPs em infraestrutura, com 47% do total, seguido pelo México, com 15%.

 

O setor energético, sobretudo o elétrico, responde pelo maior número de PPPs na região, com 48% do total, seguido de estradas e água e saneamento, com 16% cada um. Já os aeroportos e portos respondem por 11% do total.

 

 

Se somarmos estradas, ferrovias, portos e aeroportos, as PPPs na área logística equivalem a 30% do total na ALC. Argentina, Brasil e México são os três países com mais investimentos e PPPs – o que se justifica pelo tamanho de seus mercados. Em princípio, isso daria mais viabilidade econômica e financeira a esse tipo de projeto. As TICs são menos estruturadas como PPPs porque, com frequência, o investimento privado entra nos mercados sem parceria com o setor público, via privatizações ou novos investimentos.

 

A nível mundial, entre 2000 e 2016, os portos atraíram o terceiro nível mais alto de investimento, depois de estradas, ferrovias e metrôs. A ALC foi a região que mais recebeu investimentos privados em portos marítimos, com 87 projetos, 31% do total mundial. Os investimentos incluem infraestrutura portuária, superestrutura, terminais e canais para contêineres, granel seco, granel líquido e terminais multipropósito. Dos 10 projetos registrados em 2016 no mundo, seis eram na ALC e, destes, quatro no Brasil[6].

 

Soma-se a isso a Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA). No ano 2000, um comunicado de Brasília afirmou que o propósito da Iniciativa é “impulsionar a integração e modernização da infraestrutura física sob uma concepção regional do espaço sul-americano”. Em 2011, a IIRSA foi incorporada como Fórum Técnico do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN) da União de Nações Sul-americanas (UNASUL), com o objetivo de apoiar esse Conselho no planejamento da infraestrutura de conectividade regional. Na 22ª reunião do Fórum, o Brasil ressaltou que “é necessário promover uma maior convergência entre os projetos de infraestrutura e os fluxos reais de comércio. É preciso justificar os projetos com base não apenas nas dinâmicas locais e sociais, mas também nos fluxos de logística e comércio, para alcançar a sinergia infraestrutura-logística-comércio e sobretudo para reforçar o financiamento privado de obras públicas”[7].

 

É bom ver que um projeto da envergadura da IIRSA incorpora o papel que o investimento privado pode desempenhar no desenvolvimento de uma rede adequada de infraestrutura, tanto para a integração regional como para a facilitação do comércio intra- e extrarregional. É necessário, entretanto, estudar o papel que o setor privado pode ter em cada caso, pois nem sempre lhe caberá a função de provedor financeiro. Com frequência, a contribuição do setor privado envolve prover tecnologia ou conferir uma maior credibilidade ao projeto, na medida em que facilita a obtenção de crédito.

 

Riscos operacionais e financeiros relacionados às PPPs

 

Qualquer projeto de investimento público ou privado envolve riscos operacionais e financeiros. Geralmente, as PPPs funcionam como monopólios ou oligopólios na prestação de serviços públicos. São também altamente vulneráveis às mudanças políticas e de políticas públicas – razão pela qual os investidores privados exigem maiores garantias e segurança. Em alguns casos, mudanças de políticas públicas causaram graves problemas para as populações nas imediações em que o projeto estava sendo implementado.

 

Além disso, atualmente a ALC possui a taxa mais alta do mundo de controvérsias investidor-Estado pautadas em tratados bilaterais de investimento (TBIs). A Argentina lidera a lista, com 59 controvérsias em arbitragem internacional, 35 delas relacionadas ao desenvolvimento de infraestrutura básica na modalidade PPP. Na maioria dos casos, para invocar a arbitragem internacional, foi utilizado o que a UNCTAD chama de “a antiga geração de TBI que morde” (“bite”, em inglês), tanto que 77% de todos os casos conhecidos de arbitragem internacional se sustentam em acordos firmados entre 1990 e 1997[8].

 

 

O número total de PPPs na ALC que constituíram objeto desse tipo de controvérsias (73) não parece ser muito alto em relação ao total mundial de PPPs em andamento. Contudo, representa 40% das 182 controvérsias relacionadas a PPPs registradas no mundo, segundo estimativas da UNCTAD de julho de 2017[9].

 

Os países da região que estão desenvolvendo e implementando PPPs devem levar em conta a legislação nacional e os compromissos internacionais bilaterais, plurilaterais e multilaterais. Em alguns casos, os ambientes políticos são mais limitados, e a administração de uma PPP com participantes de um ou de vários investidores estrangeiros pode enfrentar importantes desafios político-administrativos.

 

Atualmente, a ALC conta com uma ampla rede de acordos de comércio e investimento, sobretudo quando consideramos a velha geração de TBIs – repertório este que precisa ser levado em consideração na hora de definir políticas e estratégias para as PPPs. No entanto, a atual tendência mostra a negociação de tratados modernos de comércio e investimento, que incluem a dimensão de sustentabilidade. Esses acordos buscam proteger o investidor estrangeiro, mas também contêm cláusulas sobre promoção do investimento e responsabilidade social das empresas e, em geral, dão mais margem política aos Estados.

 

Por exemplo, o Brasil firmou 14 TBIs tradicionais entre 1994 e 1999, mas o Congresso não ratificou nenhum devido à discriminação do investidor nacional e às limitações que a arbitragem internacional impunha em termos de margem política. Recentemente, o Brasil aprovou um novo modelo de TBI, chamado Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI), que oferece benefícios tanto para o investidor quanto para o Estado, promovendo e protegendo os investimentos. Além de desenhar modelos mais modernos de acordo, alguns países têm considerado modernizar o stock de TBIs de antiga geração, com vistas a homogeneizar o regime internacional de investimentos estrangeiros.

 

Uma agenda para o futuro

 

O ODS 17, que prevê “Revitalizar a aliança global para o desenvolvimento sustentável”, possui 19 metas ou objetivos específicos. A meta 17 consiste em fomentar e promover alianças eficazes nas esferas pública, público-privada e da sociedade civil para atingir as metas dos ODS de modo geral. As possibilidades de contribuição das PPPs para esse processo são infinitas, e os países devem levar em conta suas especificidades culturais locais para tais efeitos. Ainda, podem desempenhar um papel importante as organizações sem fins lucrativos e as não governamentais e, no caso específico das PPPs de infraestrutura, o setor privado nacional.

 

A CEPAL também destaca que a competitividade dos países na exportação de serviços depende das estratégias de desenvolvimento público-privadas para o fomento de serviços modernos. Destaca os programas nacionais do Chile, Colômbia, México, Peru e Uruguai para fomentar, juntamente com o setor privado, o desenvolvimento de capacitação em serviços e, assim, aumentar a competitividade e a exportação, fixando inclusive metas de exportação de serviços baseadas nos resultados esperados da cooperação público-privada. Essas também são formas de PPPs mencionadas na Agenda 2030.

 

A UNCTAD desenvolveu o Marco de Políticas de Investimento para o Desenvolvimento Sustentável e um espaço virtual específico dedicado às PPPs para os países e os responsáveis pela formulação das políticas de investimento[10]. Ambos têm como objetivo facilitar e apoiar o trabalho dos responsáveis por criar as políticas públicas, a fim de garantir a participação do investimento privado nacional e estrangeiro no âmbito dos ODS e, ao mesmo tempo, a facilitação do comércio.

 

* Natalia Guerra é oficial de Assuntos Econômicos da UNCTAD.




[1] Este trabalho é resultado de uma pesquisa feita durante um período sabático, entre 2017-2018, com o apoio do SELA. Reflete exclusivamente a opinião da autora e em nenhum momento representa a postura da UNCTAD ou do SELA.

[2] Ver: UNCTAD. Boosting Investment in Productive Capacities for Trade. In: Policy Brief No 34, dezembro de 2015.

[3] Ver: CEPAL. Perspectivas del Comecio para America Latina 2017.

[4] Ver: Ahmad, E.; Bhattacharya, A.; Vinella, A.; Xiao, K. Involving the private sector and PPPs in Financing Public Investments: some opportunities and challenges. In: Asia Research Working Paper 67. Londres: LSE, outubro de 2014. Fonte: <https://bit.ly/2v9qd4C>.

[5] Disponível em: <https://bit.ly/2A0ReMS>.

[6] Disponível em: <https://bit.ly/2i8ku8O>.

[7] 23ª Reunião do Fórum Técnico da IIRSA, Buenos Aires, 5 de dezembro de 2017.

[9] Disponível em: <https://bit.ly/2ms0bFR>. Cálculos próprios.

[10] Ver: <https://bit.ly/1QypVJS> e <https://bit.ly/2uXmyaf>, respectivamente.

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21 August 2018
O autor destaca que a agenda de Facilitação 2.0 é uma oportunidade única de implementar uma política comercial adequada para a era digital. Sustenta que não apenas será possível expandir o campo da facilitação do comércio, mas também aprofundar seu uso com a ajuda da “Internet das regras”.
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21 August 2018
Partindo da ideia de que os portos constituem espaços estratégicos da facilitação do comércio, a autora analisa as mudanças estruturais e funcionais observadas em terminais portuários no período recente e argumenta que a automatização é fundamental para que os portos possam desempenhar seu papel na facilitação dos fluxos comerciais.
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