Perspectivas e desafios para uma estratégia de crescimento verde no Brasil

20 November 2015

“Economia verde” é definida pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) como a economia em que o aumento da atividade produtiva resulta em melhoria do bem-estar humano e da equidade social, reduzindo significativamente os riscos ambientais e ecológicos. Isso requer que a economia seja eficiente no uso dos recursos naturais e socialmente inclusiva, de modo que os investimentos públicos e privados possam gerar crescimento na renda e no emprego através da redução das emissões de poluentes, maior eficiência energética e conservação da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos.

 

Para tal, é preciso reverter a atual tendência de crescimento predatório, caracterizado pelo uso abusivo de combustíveis fósseis e outros recursos naturais e pela falta de atenção a aspectos como marginalização social e degradação ambiental. Isso exige transformar as políticas e os incentivos de mercado que têm contribuído para o problema de má alocação de capital.

 

Partindo dessa definição, seria possível caracterizar a trajetória recente da economia brasileira como “verde”? Sem dúvidas, existem aspectos positivos. O Brasil possui as maiores florestas tropicais e abriga uma das maiores biodiversidades do planeta. Além disso, o país apresenta uma matriz energética abundante em fontes renováveis, com destaque para a hidroeletricidade e os biocombustíveis. Possui, ainda, uma economia diversificada, com importantes atividades nos setores de agricultura, indústria e serviços. Nos anos 2000, o Brasil conseguiu importantes avanços na área social simultaneamente à redução considerável do desmatamento na Amazônia.

 

Apesar desses avanços, o objetivo deste artigo é mostrar que o Brasil está cada vez mais distante de uma estratégia de crescimento baseado nos princípios de “economia verde”. O argumento aqui defendido é de que a especialização crescente na provisão de commodities no comércio internacional é fator importante para explicar o porquê desse modelo “marrom” (em oposição ao verde).

 

Em primeiro lugar, cabe considerar que não houve avanços significativos no controle do desmatamento após 2010. Ainda, as outras fontes de emissão de gases de efeito estufa (GEEs) aumentaram consideravelmente, com destaque para energia e agropecuária (ver Figura 1). Esse quadro resulta no enfraquecimento da posição brasileira nos fóruns internacionais que lidam com a questão climática, uma vez que a tendência será de aumento das emissões de GEEs no Brasil.

 

Além dos problemas globais de mudanças climáticas e perda da biodiversidade, existem sérios problemas socioambientais associados ao mesmo padrão de especialização em atividades de alto impacto sobre os recursos naturais. Mudanças recentes na legislação brasileira reduziram requisitos mínimos legais de conservação de florestas em propriedades privadas, com o intuito de maximizar a área disponível para cultivo e pastagens. Desse modo, a pressão política agora é voltada à redução das áreas dedicadas a unidades de conservação e terras indígenas. Esse processo de mudança no uso da terra ocorre muitas vezes com violência, de modo que o desmatamento está estatisticamente relacionado ao aumento de homicídios e à propagação de epidemias como a malária[1].

                                                                       

Também chama atenção a elevada contaminação por agrotóxicos nas áreas de produção agrícola, bem como a crescente incidência de doenças associadas (por exemplo, o câncer), especialmente nos trabalhadores rurais mais expostos. Isso evidencia a utilização dessas substâncias em desacordo com as indicações de segurança previstas e, como consequência, o Brasil apresenta estatísticas alarmantes para a saúde humana[2]. Existem, ainda, consequências para os consumidores: segundo estudo elaborado pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária[3], 36% das 1.628 amostras de produtos vegetais alimentares foram consideradas insatisfatórias por conter agrotóxicos não autorizados ou em níveis acima do limite máximo tolerável.

 

A maioria da população (84%) habita áreas urbanas. Contudo, a inadequada infraestrutura e indisponibilidade de serviços urbanos, combinadas à tendência de concentração das atividades em áreas centrais das cidades, faz com que problemas como congestionamento, poluição, moradia inadequada e aumento de riscos de acidentes tragam custos crescentes à sociedade, ainda que essas perdas não sejam monetizadas diretamente[4].

 

A gravidade desses temas não tem despertado a devida atenção dos governantes no Brasil. A política nacional de proteção ao meio ambiente foi desenhada com base em instrumentos que requerem a participação ativa do Estado no controle das ações de empresas e indivíduos. A despeito da maior demanda social por medidas de gestão ambiental, decorrente da pressão sobre os recursos naturais e da conscientização sobre o tema, o orçamento público destinado à gestão ambiental tem sido relativamente reduzido em todas as esferas de governo desde 2000[5].

 

Ou seja, o Brasil enfrenta uma ampla gama de problemas socioambientais, mesclando questões típicas de países em desenvolvimento (como o desmatamento e a falta de saneamento básico) com dificuldades mais usuais em nações desenvolvidos (perda de qualidade de vida devido à poluição industrial e ao elevado grau de urbanização).

 

Re-primarização da economia brasileira

 

Os problemas socioambientais apresentados na seção anterior estão nitidamente associados ao modelo de especialização crescente em atividades primárias, notadamente agropecuária e mineração. Esse processo é chamado de “re-primarização” e consiste na mudança estrutural na composição do produto interno bruto (PIB) e das exportações brasileiras, com uma crescente especialização em produtos intensivos em recursos naturais e energia, e em atividades de elevado potencial poluidor. A Figura 2 mostra a evolução do PIB total e por setores selecionados, tomando como base o ano de 1995. Percebe-se que a agricultura e a indústria extrativa mineral crescem bem acima do PIB total. Em contraste, a indústria de manufatura (transformação) tem desempenho medíocre.

 

A Figura 3 mostra que a participação de matérias-primas agrícolas e minerais in natura aumenta consistentemente na pauta total de exportações desde meados da década de 1990, representando hoje mais de 25% das exportações brasileiras.

 

A especialização produtiva não ocorre apenas em matérias-primas, mas também em produtos de alto potencial poluidor em seu processo de fabricação. De fato, na indústria de transformação, as atividades com melhor desempenho são as de maior potencial de emissão de poluentes por unidade de valor produzido[6]. Nesse processo de re-primarização da economia brasileira, a competitividade é baseada no acesso barato a matérias-primas e à energia ou na desconsideração das externalidades ambientais negativas geradas nos processos de produção.

 

Trata-se do caminho oposto àquele proposto pela economia verde. Um modelo econômico baseado no “garimpo” de recursos naturais reforça a exclusão social, uma vez que os benefícios econômicos tendem a se concentrar em um grupo relativamente pequeno e a degradação ambiental traz piores consequências para os mais pobres[7].

 

A crescente especialização em atividades “marrons” também causa perdas na dimensão econômica. O ciclo expansivo de crescimento dos preços das commodities esconde uma discussão antiga sobre as tendências de longo prazo dos termos de troca: as commodities apresentaram uma tendência ascendente desde o final dos anos 1990, mas no longo prazo existem dúvidas quanto à persistência da apreciação dos recursos naturais. Nesse debate, prevalece a hipótese da deterioração dos termos de troca das matérias-primas. É preciso lembrar que existe cada vez mais pressão contra atividades nas quais a competitividade é baseada em uma relação insustentável com o meio ambiente ou condições de trabalho, colocando em risco a continuidade desse modelo de inserção no comércio internacional.

 

Oportunidades “verdes” para reorientar a estratégia de crescimento

 

Na seção anterior, foi mostrado que o Brasil tem enfrentado uma tendência recente de aumento da dependência de produtos primários e das exportações intensivas de poluição. Grupos mais conservadores costumam argumentar que os danos ambientais constituem um preço necessário para que o Brasil garanta o aumento da atividade econômica. A hipótese implícita a esse raciocínio é que a atividade econômica e a preservação ambiental estariam necessariamente em oposição e, portanto, os tomadores de decisão teriam que optar entre aumentar o emprego e a renda ou interromper o crescimento econômico para preservar os recursos naturais.

 

O conceito de economia verde desafia essa perspectiva, sob o argumento de que as atividades associadas à preservação ambiental podem trazer efeitos positivos ao nível do emprego e da renda no curto e longo prazo. A explicação é simples: as atividades “verdes” tendem a ser mais intensivas em mão de obra e em produtos manufaturados com maior conteúdo de inovação: há uma relação estatisticamente significativa e positiva entre as empresas industriais que adotam inovações e as que são pró-ativas na adoção de medidas voluntárias de gestão ambiental[8]. Em contraste, as atividades primárias e de produtos potencialmente mais poluentes tendem a ser intensivas em capital, com baixa demanda de mão de obra, e têm sua competitividade baseada principalmente no baixo custo de matérias-primas e energia.

 

Alguns exemplos evidenciam essa conclusão na esfera microeconômica. No setor energético, chama atenção o potencial brasileiro para a geração a partir de fontes alternativas. O Brasil possui grande experiência e constitui um modelo de produção de biocombustíveis em larga escala. Fatores naturais ajudam: disponibilidade de terra, clima favorável, abundância de água e exposição à luz solar – aspectos que favorecem o rápido crescimento da biomassa. Assim, os biocombustíveis podem ser considerados soluções de benefício mútuo (win-win), por seu potencial para reduzir as emissões de GEEs, aumentar a atividade econômica e, direta ou indiretamente, reduzir os problemas sociais.

 

Outra área que pode apresentar grande expansão no Brasil é a geração elétrica a partir de aproveitamentos eólicos ou fotovoltaicos. Isso permite garantir a expansão do fornecimento de energia de forma limpa, ao mesmo tempo em que evita os problemas decorrentes do modelo hidrelétrico historicamente adotado no Brasil. Além disso, tais alternativas permitem contornar problemas ambientais e sociais, notadamente o deslocamento de comunidades em decorrência da construção de grandes reservatórios hidrelétricos; e econômicos, como a transmissão de custos devido às longas distâncias entre a localização de novas unidades de energia e os consumidores.

 

Os últimos anos têm registrado uma rápida expansão na produção de energia eólica no Brasil (e no mundo). Isso está associado à redução acelerada de custos, a “redes inteligentes” de distribuição (smart grids) e a programas de incentivos específicos, com destaque para a adoção de tarifas diferenciadas (sistemas “feed-in”), em que os preços mais altos são pagos para a introdução de fontes de energias renováveis alternativas[9]. Uma vantagem adicional é que as fontes eólica e hidrelétrica podem ser entendidas, no Brasil, como partes complementares em um sistema integrado. Quando as estações de energia eólica estão operando, permitem economia de água (redução de vazão) nos reservatórios, funcionando como um back-up para períodos de menos vento.

 

Um aspecto normalmente apresentado como negativo para essas fontes alternativas de energia é sua baixa capacidade de criação de emprego. Mas esse não é um problema específico: trata-se de um fator pertinente ao setor de energia como um todo. A hidreletricidade e outras fontes também são caracterizadas pela alta intensidade de capital e pouca demanda de trabalho.

 

As principais possibilidades para a criação de emprego não estão nos locais de geração de energia, mas na produção do equipamento. Este é mais um desafio para o setor no Brasil: a parcela de componentes importados continua a ser relativamente alta, e a maior parte da contribuição nacional está nas atividades de baixa tecnologia, principalmente na construção civil. Ao invés de estabelecer preços ou outros incentivos para expandir a produção, a ênfase deve incidir sobre um sistema nacional de inovação, que favoreça o desenvolvimento de tecnologia nacional e de empregos especializados no país.

 

Recomendações de política pública

 

A dinâmica econômica brasileira, baseada na re-primarização e expansão de atividades ambientalmente problemáticas, aumentou a pressão sobre a (baixa) capacidade de resposta por parte das autoridades ambientais. Isso é agravado pelo fato de que aspectos ambientais ainda são pouco integrados na formulação de políticas públicas e pela enorme carência de informações sobre a extensão e importância dos problemas decorrentes da degradação ambiental.

 

Esse quadro leva a uma crise na gestão ambiental pública: a percepção de problemas cresce muito acima da capacidade de solucioná-los. Por outro lado, o processo de redistribuição de renda no Brasil trouxe impactos positivos para a geração de emprego e para a melhoria da qualidade de vida. Contudo, não são suficientes para garantir a melhoria nas condições de vida tão almejadas para um salto de desenvolvimento que seja verdadeiramente sustentável: o atual modelo de re-primarização é incompatível com essa perspectiva de sustentabilidade, e mudanças mais profundas são necessárias para que essas transformações sejam alcançadas no longo prazo.

 

A transição para uma economia verde cria uma oportunidade única para redefinir o rumo do desenvolvimento brasileiro. Combinado aos avanços em educação, habitação e cidadania, o investimento necessário para essa transformação pode aumentar a atividade econômica no curto prazo. Ademais, pode trazer mais competitividade “autêntica” em setores produtivos por meio da inovação e qualificação profissional. No entanto, isso exige redirecionar os esforços econômicos, que atualmente estão focados no modelo de exportação de matérias-primas ou mercadorias. Como vimos, esse formato tem sua competitividade fundamentada no uso insustentável dos recursos naturais e pouco efeito para a inclusão social.

 

Em outras palavras, a transição desejada para uma economia verde não terá lugar sem reformas estruturais sobre o papel do Estado brasileiro e do marco regulatório. Isso inclui: internalizar as externalidades mediante a aplicação do princípio do “poluidor-pagador”; reorientar políticas de compras, com a adoção de critérios de sustentabilidade e ênfase na certificação “sócio-ambiental”; e reorientar os princípios da política macroeconômica, enfatizando a qualidade (e não a quantidade) do crescimento e incluindo os princípios de tributação “verde” e de finanças sustentáveis.

 

Somente com essa reorientação no direcionamento das prioridades e políticas de estímulo às atividades produtivas, o Brasil pode caminhar para uma economia na qual o crescimento do valor agregado ocorrerá pelo aumento da eficiência e da inovação, com inclusão social e conservação da qualidade ambiental.

 

* Carlos Eduardo Frickmann Young é professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).




[3] Disponível em: <http://bit.ly/1MB1XMs>.

[6] Esse fenômeno é identificado em diversos trabalhos desde a década de 1990. Ver, por exemplo: <http://bit.ly/1SJfO4b>. Ver também: <http://bit.ly/1iUHGp6>.

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